湖南用地計劃管理新探索

彭小云 呂永清

“針對新形勢和新要求，我們適時對用地計劃進行了一些調整完善，但隨之而來的新問題新情況也不少。”

用地計劃直接下達到縣市，全年計劃一次性下達，保障性住房用地納入省級計劃……今年以來湖南用地計劃管理方式在短時間內集中調整變化，其背后的動因何在？

新常態，是當下中國經濟關鍵詞。或許，在不久的將來，三湘大地也將成為他的主場。

用地計劃直接下達到縣市，全年計劃一次性下達，保障性住房用地納入省級計劃……今年以來湖南用地計劃管理方式在短時間內集中調整變化，其背后的動因何在？對湖南土地利用管理及經濟社會發展的影響何在？這些調整變化是否會成為計劃管理的“新常態”？

疑問和關注的背后，是對湖南國土資源重點領域和關鍵環節改革的期待。

計劃管理的“得”與“失”

近年來，湖南新增建設用地計劃逐年增加，同時用地需求也日益高漲，各地對計劃指標的訴求越來越多，甚至出現了對計劃管理的質疑之聲。個別地方動輒將經濟發展中出現的問題歸咎于計劃制約，將計劃冠以“瓶頸”之名。事實真是如此嗎？計劃到底是制約地方發展的“瓶頸”，還是保障科學發展的“調節閥”和“助推器”？計劃管理在現實操作中存在哪些問題亟待解決？

在百度上很容易就可以找到“用地計劃”的名詞解釋。用地計劃，全稱“土地利用年度計劃”，是根據土地利用總體規劃和國民經濟發展計劃，對計劃年度內各項用地數量、結構和時序的具體安排，包括新增建設用地量、土地開發整理補充耕地量和耕地保有量等的具體安排。通俗地說，用地計劃就是土地領域的“年度預算”。

對土地利用實施計劃管理，這是黨和國家基于我國資源國情和發展實際作出的一項重大決策。據資料顯示，我國的土地利用計劃管理工作始于上世紀八十年代。經過近三十年的摸索，計劃管理經歷了從無到有、從指導性到約束性、從無關緊要到至關重要的發展歷程，其職能從模糊走向明晰，其手段從單一變得多元，成為國土資源管理體系中極為關鍵的一環。

從省國土資源廳規劃處提供的數據和工作成果中可以看出，計劃管理“助推器”和“調節閥”的作用顯而易見。

數據顯示，2007年湖南GDP突破9000億，2013年突破2.45萬億，年均增長近14%；從同時期用地計劃情況看，2007年國家下達湖南新增建設用地計劃指標14.1萬畝，到2013年加上各類試點計劃全省可用新增建設用地計劃指標達到27萬畝，年均增長13.5%。“這意味著，土地計劃指標與經濟增長指標總體上相互匹配。通過計劃管理，既維護了正常的土地管理秩序，也有力支撐了全省經濟社會發展。”省廳規劃處相關負責人認為這是計劃管理助推經濟發展最有力的證明。

同時，從湖南新一輪土地利用總體規劃實施情況看，根據2013年中期評估結果來看，現行規劃建設用地總規模按歷史速度推算還有10年的使用空間。這充分說明我省的計劃管理工作是有力有效的，為保障土地利用總體規劃有序實施發揮了重要“調節閥”作用。

“土地計劃管理還是國家宏觀調控的重要手段之一。”這位負責人解釋說，“利用計劃管理手段對新增建設用地計劃投放的總量、結構和時序進行適時適度調節，把好土地‘閘門，有效保障擴大內需用地需求，堅決遏制產能過剩項目用地，大力促進區域城鄉協調發展，為全省經濟社會科學發展起到了很好的保駕護航作用”。

當然，各地對計劃訴求越來越多，這一方面是因為客觀上計劃供給與計劃需求存在矛盾，如果沒有供需矛盾，也就不需要實施計劃管理。另一方面也與計劃管理中存在的種種問題有關。主要表現在“計劃分配模型需要進一步優化；計劃使用的剛性約束機制需要進一步健全；一些地方浮夸、虛報用地計劃，節約集約用地有待加強；個別地方不同程度存在著‘重城鎮輕農村、重計劃爭取輕計劃執行、重新增輕存量、重數量增加輕結構優化等方面”。

新形勢賦予新使命

“未來計劃管理的地位不但不會削弱，反而將越來越突出，對保障經濟社會持續健康發展作用也將越來越大。對此我們有充分的自覺和自信。”從事了多年國土規劃工作的規劃處相關負責人認為，在我國市場經濟體制逐步健全，日益強調市場在資源配置中起決定性作用的宏觀背景下，對新增建設用地實行嚴格的計劃管理有其深刻的歷史和現實原因。

從國家層面講，我國人地關系的基本特征、政治經濟制度的基本屬性，決定了我國的土地利用不可能走無計劃、無管控、放任自由的路子，也不可能走外延式、粗放型、盲目擴張的老路。我國人多地少，特別是耕地數量少，而人均土地資源才是直接關系一國人均國民收入、土地產品產量的重要指標。

從湖南省情來看，當前新增建設用地供需雙端呈現出的逆向變化，決定了湖南的用地計劃供需矛盾十分尖銳且長期存在。在供給端，國家當前的宏觀取向是逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制優化開發地區建設用地規模，對耕地后備資源不足的地區相應減少建設占用耕地指標。可以預見，國家今后幾年下達給我省的新增建設用地計劃肯定會呈縮減趨勢。在需求端，當前湖南正處于加快發展的關鍵階段，不論是重大基礎設施投資，還是城鎮建設、產業發展、生態保護，都需要實實在在的新增建設用地支撐。

因此，既要多渠道爭取更多的用地指標，保障合理用地需求；但更重要的是，調整完善計劃管理模式，充分發揮計劃引導、調控和宏觀管理作用，力求在保護資源和保障發展的天平上維持平衡。

通過強化計劃管理，嚴格控制新增建設用地增量和占用耕地數量，有利于形成節約集約用地的倒逼機制，促使土地利用結構調整，從而推動資源利用方式和經濟發展方式轉變，保障經濟社會持續健康發展，這或許才是用地計劃核心價值所在。

調整方向：精細化科學化

“除了宏觀形勢的新要求，計劃管理本身發生的變化也需要我們逐漸調整適應。”省廳規劃處一位從事業務的資深人士說，“為適應行政審批制度改革、省直管縣等需要，也是為了解決一些地方存在的‘重計劃爭取輕計劃執行、重新增輕存量、重數量輕結構等問題，湖南計劃管理在下達層級、下達方式等方面都做了相應調整。”

取消計劃下達的市環節，將計劃直接下達給縣市。“以前的計劃下達方式是省、市、縣三級層層下達，由于計劃總量有限，計劃指標由省一級下達到市級后，可能會出現市本級為保障項目用地，將市級計劃指標留存過多，下給縣級的用地指標不足。”省廳規劃處相關負責人解釋說。據測算，用地計劃由省直接下達到縣市之后，縣市新增建設用地計劃總量較往年增加幅度在15%以上。“成效還是比較明顯的：一方面增加計劃總量促進了縣域經濟發展；另一方面提高了各地政府對計劃指標的可預期性，各地可以根據項目的輕重緩急合理安排計劃投放的方向和結構，在計劃有限的前提下，形成了節約集約用地的倒逼機制。”

計劃下達調整的另一內容，就是將預下達計劃的時間從當年3月提前到上年的12月，取消“關窗”制度。按照慣例，國家通常是每年5月向省里下達本年度的用地計劃，國家用地計劃正式下達之前，會造成地方“無地可用”的狀況；因此省級國土資源部門會根據實際情況在當年3月“預安排”部分用地計劃，但也會出現當年3月前“無地可用”即建設用地申報“關窗”的問題。調整后將時間從3月提前到上年12月，確保用地申報窗口不因計劃未下達而關閉，將極大方便各地及時報批急需落地的重要建設項目，促進地方經濟社會發展。

從今年開始，國家將對計劃下達方式進行調整，全年計劃一次下達。“湖南也要進行調整，在國家計劃正式下達后，除留省單獨選址用地計劃外，城鎮村圈內用地計劃全部一次下達給各地。”上述省廳規劃處一位資深管理人士說，計劃一次性下達，既提高了計劃的可預期性，便于各地根據計劃下達情況做出科學安排，也對進一步提高計劃管理精細化水平提出了要求。

計劃管理“微調”的內容還體現在，保障性住房納入省本級計劃，做到應保盡保；對用地量大的項目分期分批安排計劃，確保項目及時落地。計劃分解方面，優化分解測算模型，力求科學合理、統籌兼顧，針對不同地區實際實行差別化管理。還有前幾年就開始實施的對超期不取批文的計劃收回統籌安排，對供地率不達標的地方暫停用地審批，同時專門安排專項用地計劃獎勵節約集約先進單位。

拓展新途徑

不僅僅是計劃管理模式的改變，湖南已經開展多年的城鄉建設用地增減掛鉤試點和正在岳陽、衡陽兩市開展的低丘緩坡綜合開發利用試點，也是拓展用地計劃空間的嘗試。

據相關報告統計，2008年經國家批準，在全省推開城鄉建設用地增減掛鉤試點。6年來，共批準增減掛鉤試點項目154個，共實施拆舊區面積5680公頃，批準建新區面積5605公頃。2012年，在衡陽、岳陽兩市開展低丘緩坡綜合開發利用試點，試點期限5年，每年開發建設規模1000公頃。“通過這些改革試點，不僅對優化土地利用結構、減少占用優質耕地、促進城鄉統籌發展起到了積極作用，也拓展了用地計劃空間，緩解了計劃矛盾，取得了良好的經濟、社會和生態效益。”規劃處相關負責人介紹說。

“針對新形勢和新要求，我們適時對用地計劃進行了一些調整完善，但隨之而來的新問題新情況也不少。”上述省廳規劃處的負責人說，比如現在計劃指標直接下達到縣之后，重大建設項目的用地保障、計劃執行的考核管理、計劃調劑及統籌等問題都值得進一步研究。

“下一步我們將堅持剛性控制與靈活調節相結合，進一步提高計劃管理的精細化水平，同時做好計劃差別化管理、加強計劃統籌管理等方面工作。”規劃處相關負責人說。

新常態的序幕，才剛剛開始。