中國農村土地制度改革的兩個問題

于建嶸

我國土地制度的“二元結構”刺激了改革開放的動力神經，也引發了諸多弊端的顯現。

中國的改革開放發軔于貧窮落后的農村，啟動于農村土地制度改革。改革開放的巨大成功，很大程度上得益于我國土地制度的改革發展。我國土地制度的二元性結構，刺激了改革開放的動力神經，但經濟高速發展的同時，也引發了土地制度中諸多弊端的顯現。隨著近年來嚴重依賴土地的發展模式深度固化，土地問題變得更加復雜化，由經濟層面波及到政治層面。因此，農村土地制度的進一步改革迫在眉睫，其中有兩個問題是最容易受到公眾關注的。

征地：四重弊端制約

首先是征地的問題。現行的《土地管理法》規定：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。也就是說無論是基于公共利益還是單位或個人需要土地，都必須得經過土地的征用程序。但現在的農村土地征用存在著四個方面的弊端，需要從這些方面著手去重點解決。

第一個方面是征用范圍不明確。憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償。”從實際情況來看，各級地方政府往往會對“公共利益”作有利于自己的解釋，甚至打著“公共利益”旗號將征用上來的土地變成各種房地產、商業等用地。“非公共利益”征用土地將在事實上成了理所當然，無形之中擴大了“公共利益”的征地范圍。

第二個方面是征用程序不規范。《土地管理法》及其實施條例對征用土地的審批程序做出如下規定：一是用地者提出申請；二是審查和批準；三是公告和登記；四是征地補償。但政府在決定土地規劃和征用時，缺乏公開的聽證程序；在確定征用補償時，缺乏中立的評估機構，補償價格都是政府單方面決定的；在被征地農民對補償價格有疑義時，缺乏順暢的申訴渠道；在糾紛發生時，缺乏相應的救濟程序；在達成征地補償標準后，又沒有有效的監督落實機制。

第三個方面是征用補償不合理。《土地管理法》第47條規定：征用土地的補償費用由土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費三大塊組成。這些年來，一些地方實際上比法律規定的標準有所提高，但由于多以“公共利益”名義征來的土地又轉賣進行商業開發，價格差額被地方政府和中間開發商攫取，農民被排斥在土地增值收益分享之外，引起了失地農民的強烈不滿。

第四個方面則是征用安置不到位。目前存在貨幣安置、留地安置、就業安置、社保安置等，其中最主要的還是采取貨幣安置方式。由于各種原因，如補償費用低、不合理花銷或投資等，從而導致部分農民失地又失業，每征用1畝就地伴隨1.5個農民失地。據估計，我國失地農民群體2030年將從目前的近4000萬左右劇增至1.1億，其中將有5000萬以上處于既失地又失業的狀態。

中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：將縮小征地范圍、規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。如何從頂層設計細化到具體政策，還需進一步研究。

“小產權房”的解決方向

第二是關于農村建設用地的問題。農村集體土地建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。主要包括公益事業用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。法律規定，集體建設用地所有權歸集體所有，農民享有使用權。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權。

這就涉及到目前的小產權房問題，小產權房是指在農村集體土地上建設的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產權證不是由房管部門頒發，而是由鄉政府或村委會頒發，所以叫做“鄉產權房”或“小產權房”。

小產權房是在我國城鎮化快速推進背景下多種因素綜合作用的產物，是農村集體謀求土地收益最大化的結果。解決小產權房問題的關鍵，在于確保國家整體利益尤其18億畝耕地紅線不被突破的前提下，讓農民和村集體自主參與城鎮化建設，并從中獲得更大的利益。

在筆者看來，小產權房的治理可以分為兩大類。第一類是城市郊區的農村地區產權房，符合土地用途和城鄉規劃的，可轉正為商品房，但要補齊同地段商品房價格差價款。位于基本農田范圍的，原則上予以拆除，恢復為耕地。

第二類是城中村，農村地區已處于城市內部，成為城市的組成部分，基本上不存在耕地。這種小產權房都應合法化，歸村集體經營和管理，地位和性質不變。非自留地上的小產權房要轉為商品房，房價差價款上交政府，土地轉為國有。

（本文節選自作者8月10日于長沙律師學院所作“當前中國的三農問題：土地與戶籍制度改革”發言，有刪減，未經本人審閱。）