關緊權力的籠子如何造

周奕

權力具有較強的擴張性、利己性、腐蝕性，如果不設定相應的邊界、不進行必要的約束，就會出現膨脹、異化、私有化等現象。

習近平總書記指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。當前，面對世情黨情國情的深刻變化，我們黨在防控廉政風險、規范權力運行等方面有了新認識、新判斷和新部署。我們需要加快推進規范權力運行制度建設，從源頭上管住權力、管好權力。

權力失控的風險

權力是什么？“權力”是“實現意志的能力”，特別是“在別人反對的情況下仍能實現自己意志的能力”（美國社會學家米爾斯）。權力作為一種政治上的強制力，職責內的影響力和支配力，具有較強的擴張性、利己性、腐蝕性；如果不設定相應的邊界、不進行必要的約束，就會出現權力膨脹、權力異化、權力私有化等現象，影響和侵害他人利益或公共利益。

沒有約束的權力就像“脫韁的烈馬”。權力具有自我擴張的內在力量，使掌握它的人傾向于進一步擴張權力，并通過它的運用來追求權力的最大化。這種擴張性主要體現在兩個方面：一是適用范圍的最大化，直至把權力用到極限為止，甚至越界跨限用權。前些年，央視曝光的山西交警攔路罰款時的一句“名言”：上管天，下管地，中間還要管空氣。這就充分暴露了權力的恣意妄為。二是適用路徑的隨意性。比如，一些暗箱操作、變相審批、選擇性執法現象等。

沒有約束的權力就像“傷人的猛虎”。作為一種支配力、強制力，權力運用得好就能造福社會、惠及大眾；運用得不好就會影響社會公平公正，侵害他人或公眾利益。一是損害群眾利益。早在春秋時期，我國就有“苛政猛于虎”的典故。近些年出現的強拆民房、暴力截訪、跨省抓捕等事件，表現的也是權力失去控制后對群眾合法權益的侵害。二是損害公共利益。比如，一些地方出現的“樓脆脆”、“橋糊糊”、“路塌塌”現象，背后都有權力濫用的身影；一些群體性事件的發生，很大程度上源于權力對公眾知情權、參與權、表達權等權利的漠視。三是損害自然利益。濫砍亂伐森林，隨意排放污染，嚴重破壞生態環境。比如，有的地方出現“癌癥村”，有的地方“在水窩子里沒水喝”，反映的就是權力忽視生態環保而產生的惡果。

當前權力“籠子”的問題

這些年，我國在規范權力運行制度建設上下了很大功夫，取得了很大成效。比如，制定了領導干部廉潔從政的行為準則，制定了促進公共權力正確行使的法律法規。但也還存在一些不相適應、不夠完善的地方。

“失于零散”是當前的權力籠子的一個重要問題：制度不系統、不嚴密，零散化、“碎片化”問題比較突出。有的制度統籌考慮不夠，主次不清、關聯性不強；有的制度在彼此銜接、相互配套上有所欠缺，既有黨內法規，又有政府文件，還有部門規定，有的甚至交叉重復，力量分散。像過去禁止公款吃喝的文件，各級黨委政府以及紀檢、監察、財政等相關部門都下發過，并且每年重大節假日還專門下發通知，但內容重復強調的多，效果也不盡理想。

另一個問題是“失于軟弱”。突出表現在三個方面：一是“紙籠關虎”，剛性不足，看似硬性規定，實際上留有“后門”。二是“暗箱操作”，懲戒不足，一些地方或單位奉行實用主義，搞“靈活變通”，對“出籠者”不加懲罰。三是權力集中，監督不足， “上級監督太遠，同級監督太軟，下級監督太難”廣泛存在。

第三個問題是“失之于空洞”。很多制度是“掛在墻上、講在嘴上”，難以落到實處。有的制度照抄照搬上級文件規定，框框多、條條多，但操作性不強；有的制度過于籠統，缺少具體細則和具體措施，容易“變異”或流于形式。比如在領導干部收入申報制度的執行上，一般只要求個人填寫、如期上報，但申報是否有出入很少嚴格審查，至今還沒有聽說過哪位官員因收入申報失實而問責。

最后則是“失之于僵硬”。有的制度穩重有余，創新不足，不與時俱進，不及時更新。

“籠子失效”原因的多重性

產生這些現象的原因是多方面的，既有主觀原因，也有客觀原因；既有歷史文化的原因，也有體制機制的原因。

從干部層面來看，行使權力并非甘心入籠。在對待權力的籠子方面，有的干部把它看作“護欄”，有的則把它看作枷鎖，總要想方設法讓“籠子”消失、隱形、失效。

從組織層面來看，籠子體系并非科學合理。一是體制不順暢。很多干部熱衷于對上負責、對領導負責，而不情愿對下負責、對群眾負責。怎么樣踐行依法治國要求，發揮人民代表大會的作用，并創造條件讓每一個個體的“人民”能夠監督權力運行甚至考量權力運行效果，是必須重視的問題。二是導向不明確。作為組織，要做的就是，怎么樣讓遵守制度、秉公用權的人得到褒獎和重用，讓漠視制度、用權為私的人受到約束和懲戒，這是制度建設的應有之義。這方面，管用的辦法還不多，在實際操作上更少。三是機制不合理。過去，我們過于強調自律而非他律，寄希望于自我調節、自我修復，輕視籠子作用，忽視了籠子建設。

從文化層面來看，籠子思維并非廣為接受。封建遺毒的影響還很深，資產階級腐朽思想的沖擊也很廣，對權力運行法治化、民主化、公器化的認同還不夠，執行更不夠。目前，還普遍存在三個方面的認識陷阱：“特權高于平等”的觀念陷阱、“人治大于法治”的思維陷阱以及“私利高于責任”的驅動陷阱。

從社會層面來看，運用籠子并非有力有效。權力必須置于陽光之下，置于各方面有效監督之下，才能循規蹈矩、不敢出籠。這方面，目前還有很大的差距，一是囿于寬泛監督，二是囿于內部監督，三是囿于警示監督。監督權威不高，沒有做到“伸手必被捉”，沒有起到威懾的功效。

造好籠子的六點訣竅

要更好地監督制約權力運行，就必須打造科學、嚴密、結實的制度“鐵籠”，并持之以恒地加以貫徹執行。這也是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要內容。

第一，設計要科學。要關住權力，籠子的設計很關鍵。重點是處理好幾個關系：一是客觀與主觀的關系。制度的設計不能搞主觀意志，也不能純粹搞拿來主義，應當符合我國的國情、社情、民情，體現多數人的意志和利益，集合各方才智。二是嚴格與寬松的關系。制度不是越多越密就越好，關鍵是利于執行、利于工作、利于發展。要寬嚴相濟，既要編織更為堅實的籠子，又要注重打造更為合體的籠子，給權力正常的施展空間。三是分散與集中的關系。權力分立或權力分工是制約權力的前提。要優化權力結構，適度對決策權、執行權、監督權實行分解，使立法權、司法權、行政權之間既相互統一，又相互制約。四是他律與自律的關系。關權力的籠子不是只有外部監督、他人監督這一層防護網，要同時編織理想信念、道德操守、文化認同等多層防護網。

第二，構造要牢固。籠子要管用，籠條必須結實牢固，籠身必須銜接配套。不同領域、不同位階、不同效力的制度之間要相互銜接、相互匹配、相互適應，讓制度籠子的“焊點”嚴密而牢靠；各項制度之間應不重不漏、各司其職；要圍繞限定權力范圍、厘定權力界限、減少自由裁量、規范權力運行來建立健全制度；要把“大力提倡”變為“硬性規定”，將“自由裁量”化為“具體標準”，使制度詳細、具體、全面，減少彈性，易于執行，便于監督，避免投機性腐敗行為的發生。

第三，運用要全面。良法美策貴在落實，制度的生命力也在于執行。把權力關進制度的籠子，最大的難點不在于制度的不完備，而在于對制度的不認可、不尊重。要營造重制度、講規則的濃厚氛圍，樹立制度至上的意識；不能搞選擇性執行，不能搞厚此薄彼；要增強制度的剛性，一些潛規則大行其道，不在于它有什么合理性，而在于執紀執法底線的后退。執行制度決不能搞雙重標準，決不能退位、缺位，什么時候都沒有例外。

第四，鑰匙要管好。不能讓權力行使者掌握鑰匙，而要把鑰匙交給群眾、交給市場、交給科技來掌管，讓它們來監督權力、看住籠子。當前，重點要解決好三個問題：一是擴大透明度，讓群眾便于監督。二是給權力“瘦身”，讓市場說了算數。三是加快信息化，讓科技發揮作用。要運用科技手段固化權力流程，把一些制度轉化為計算機程序，實現制度執行的程序化。

第五，防銹要經常。制度建設不可能一勞永逸，隨著時代的變遷、事物的發展，管用的制度也會“生銹”，甚至失靈。在制度建設上，既要重視制度的連續性、穩定性，又要注重制度的開創性和前瞻性，根據新的形勢和任務，通過觀念創新來帶動制度創新和實踐創新。制度創新是一個能動的過程，要發揮廣大干部群眾的聰明才智，尋找制度建設的突破口，打造制度建設的試驗區，提升制度建設的整體水平。

第六，出籠要嚴懲。制度不執行、不落實，就會喪失嚴肅性、權威性。要確保懲治的必然性。黨的十八大提出“不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸”。要堅持制度面前人人平等、制度面前沒有特權，不管什么人，“出籠”必受懲，“老虎”、“蒼蠅”一起打，不搞“網開一面”和“下不為例”。要提高懲治的及時性，同時增強懲治的嚴厲性。對嚴重損害公眾利益的濫用權力行為，要予以重罰，讓“出籠者”得不償失，讓“籠中者”敬畏制度，以有力有效的懲治保證權力規范運行。

（作者單位：湖南農業大學公共管理與法學院）