PPP上演2.0版本

何佳艷　王漪

明年底通車的北京地鐵16號線，將采用“特許經營+股權融資”模式引進社會投資，基本實現政府當期零投入。這是繼北京地鐵4號線、14號線項目采用PPP（Public—Private—Partnership，公私合營）模式引進30%社會資本之后，北京市基礎設施投融資體制改革的又一重大突破。

記者從北京市基礎設施投資有限公司（下稱“京投公司”）了解到，地鐵16號線總投資初步概算470多億元，計劃吸引社會投資270億元，其中特許經營部分將通過PPP模式吸引社會投資150億元，投標階段入圍的是京港地鐵和曼谷地鐵-中信建設聯合體兩家，目前已完成競爭性談判并將草簽協議；股權融資方式將吸引社會資金120億元，中再保險等三家公司進行了投標，目前已完成詢價比選。

引入社會資本參與基礎設施建設運營，正是中央政府呼吁多年的政府投融資體制改革方向，十八屆三中全會以來，這一改革信號更加明確。今年5月，地鐵16號線納入到國家發展改革委推出的首批基礎設施領域鼓勵社會資本參與的80個項目，作為北京的典型項目，被國家寄予了成為PPP模式范本的厚望。

對此，北京市發展改革委基礎處相關負責同志表示，“北京市在基礎設施市場化方面還將嘗試更多的突破和創新，不僅是為緩解政府投資的壓力，更是研究探索特大城市基礎設施投資、建設、運營市場化的改革之路。”

如果說，二十一世紀初中國掀起的PPP1.0版本，更多地是一種項目層面自下而上的融資探索，而今新一輪PPP熱潮漸起，已不簡單是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。

PPP模式將開啟新篇章

PPP模式即“公私合作”模式。這里所說的“公”是指以追求公共利益為目的的政府部門，“私”是指以追求經濟利益為目的的企業部門。PPP模式在全球的諸多國家都得到了廣泛應用，在基礎設施領域市場化中扮演著重要的角色。尹茂生曾參與過北京地鐵4號線的投融資體制創新實踐，目前擔任投資北京國際有限公司副總經理。他介紹，在國際實踐中，不同行業應用了許多不同的PPP協議模式，比如BOT（建設-經營-移交），BOOT（建設、擁有、經營和移交），DBFO（設計、建造、融資與經營），BOO（建造-運營-擁有）等，BOT是PPP最為典型的一種模式。

“對北京市來說，PPP模式早已不是新生事物。1993年的首都機場高速路可以說是北京早期采取PPP模式的項目。此后，北京市還在污水處理、垃圾焚燒、燃氣、水廠、京承高速二期、京通快速路、地鐵4號線等城市基礎設施項目中運用PPP模式。”尹茂生告訴記者說。他所在的投資北京團隊從2004年開始，在協助北京市發改委推進城市基礎設施PPP項目的同時，還開始研究探索以PPP模式推動社會事業項目的建設有關問題，并于2005年10月協助北京市發改委編著了《城市基礎設施市場化理論和實踐》一書。尹茂生回憶，二十一世紀初，隨著2008北京奧運申辦成功，北京各項城市基礎設施需求激增，投資需求量大，建設運營要求高，對傳統的城市基礎設施投融資、建設運營模式進行改革勢在必行，北京市因此經歷了一波PPP項目建設熱潮。這一波PPP熱潮的特點是市領導對項目高度重視，項目相關部門容易形成統一意志，所謂“集中力量辦大事”，因此項目成功率很高。北京地鐵4號線便是其中的典型項目，4號線引進香港地鐵公司與首創集團及京投公司組成的聯合體——京港地鐵作為投資運營商，開創了北京軌道交通項目引進社會資本參與的先河，成效顯著，已成為國內PPP模式的樣板工程。

“回想起來，4號線當時遇到的最大困難就是觀念認識問題，那個時候很多人還不知道PPP模式是什么，更別說去實際推廣應用了。”首創集團總經理，時任京投公司總經理的王灝說，“記得PPP模式的概念剛在地鐵領域提出來時，并沒有被馬上接受，我個人甚至遭到一些誤解，認為這純粹是釣名沽譽之舉。為此，我們投入了大量精力去研究PPP模式的基本原理、框架、流程、管控等一系列基礎問題；在對軌道交通投資收益、運營成本、票價收入等進行大量模擬測算的基礎上，建立了一整套適合軌道交通PPP項目的財務模型；并針對PPP模式潛在的實施難點，逐一進行了分析解剖，使軌道交通及其他基礎設施項目采用PPP模式變得有章可循。”

最近一段時間，各地找王灝了解北京軌道交通投融資創新工作的人又多了起來。“十八屆三中全會以來，中國進入了全面深化改革階段。在推進新型城鎮化建設、化解政府投資債務風險、鼓勵民間投資發展方面，PPP模式最近又成為一些部門研究討論的熱點話題。財政部為此牽頭成立了PPP專業委員會，推廣PPP模式的研究與應用。一些政府領導和業內學者把地鐵4號線PPP項目、奧運支線BT項目等重又當做典型案例進行研究。”

據了解，國內多個省市如黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等正在密集展開調研，著手籌備PPP項目。

北京市在2013年7月發布了《引進社會資本推動市政基礎設施領域建設試點項目實施方案》，采用“模式+政策+項目”的方式，向全社會發布了軌道交通、道路、污水處理等6個領域126個市場化項目試點清單，其中大部分項目已經啟動。PPP模式將進入新的多樣、深入發展階段。

“提及PPP模式，很多人的第一反應往往覺得就是一種融資方式。實質上，PPP模式的核心是通過‘公私合作的方式，建立城市基礎設施項目投資建設運營的一種市場化機制。”尹茂生強調，要真正點燃社會資本的投資熱情，推動PPP模式的可持續發展，不能將PPP模式簡單地作為融資工具，要有更加全面、深入的理解。

“應該說，現在的環境與當年相比有了較大的改善。”王灝說，“一是各地、各部門在財政部、發改委的大力推動下，對采用PPP模式的客觀必要性在觀念認識上有了較大轉變；二是理論基礎更加充實，經過這些年的實踐探索，研究PPP理論的學者和專家越來越多，相關理論研究與案例研討比較豐富，為PPP模式的大規模應用奠定了理論基礎；三是部分地方政府或行業部門為試點PPP模式制定了專門的政策規章，為PPP模式的發展提供了初步的指導意見。但總體來說，我國PPP模式的發展還處于初級階段，還沒有邁上規范化、法制化的軌道，當前迫切需要有關部門加強PPP模式的相關立法研究，要保持當前對PPP模式研究的這股熱情，但不要一窩蜂盲目上馬項目，弄不好會破壞PPP模式的健康發展態勢。”

PPP發展環境日趨完善

PPP模式的成功首先需要政府突破傳統角色，認識到Public—Private—Partnership的本質，就是政府和企業構建一種伙伴關系。“在PPP項目中政府與企業是平等的，出現任何分歧都應該回歸到這個基本理念來看問題。”王灝說。4號線從啟動到立項歷經4年，這個階段最主要的工作就是討論、明確政府、企業責、權、利的邊界，設計可操作的規則。

關于在PPP模式中建立政府與企業的平等關系，北京碧水源科技股份有限公司總經理戴日成也深有體會：“過去在基礎設施建設領域，政府的門大多都關著，企業很難進入。隨著市場化程度不斷提高，當這扇門敞開后，企業期待雙方是平等的，可以雙向選擇。”

隨著不斷的探索與實踐，政府對PPP的認識日益深刻，這從北京的基礎設施市場化改革歷程中可以看出來。北京的基礎設施市場化改革大體上經歷了兩個階段。第一階段是從上世紀90年代初期至2005年的探索階段。這個階段主要是劃分了政企職責，對基礎設施市場化的新理念、新機制進行了大膽嘗試，積累了寶貴的實踐經驗。第二階段是2005年以來的規范發展階段。隨著《北京市基礎設施特許經營條例》等一批地方法規規章相繼出臺，基礎設施市場化制度框架基本形成。北京的基礎設施市場化開始進入到法制化、規范化的發展軌道。

目前國家發展改革委也啟動了城市基礎設施特許經營法立法工作，已形成初稿，正在征求有關方面意見。PPP很快就能在國家法律框架規范下進行，這將進一步提振市場投資信心。

另外，從民營企業自身來說，戴日成希望政府放開市場的同時，應該引導高科技企業成長，并且在這個過程中淘汰落后技術。

調動了社會資本以后，PPP項目最終的目的是提高效率和節約投資。對于這一點，現在很多PPP項目的參與者和研究者都已有了切身體會。

“京港地鐵引入港鐵的先進經驗并充分結合北京實際情況，通過現代化管理手段不斷提升運營和乘客服務水平。”王紹基說，“例如在2009年4號線開通當日，京港地鐵即實現全線自動駕駛模式以及最小發車間隔3分鐘的開通水平。而目前，4號線實際早高峰最小發車間隔已達到1分43秒，成為國內地鐵發車間隔最短的線路。”京港地鐵還引進并自行研發了多項運營管理和安全保障系統，在確保運營安全的同時，也為行業整體水平的提升發揮了作用。同時，京港地鐵也關注乘客服務的多元化，如在4號線開通時就高質量引入手機信號，并在車站內提供了多項便民服務。

碧水源參與的門頭溝再生水廠項目自2009年投入運營以來，每年可為門頭溝區提供1400萬噸的高品質再生水，水廠采用的脈沖曝氣技術降低了運行能耗，經濟效益與社會效益均顯而易見。

政府在注重項目市場化前期推動的同時，也開始重視項目的市場化效果。如在地鐵4號線開通運營約4年后實施了全面的項目后評估，及時總結經驗和教訓，為以后PPP項目的實施打下了很好的基礎。

設計好盈利模式是吸引

社會投資的關鍵

基礎設施具有準公共產品的經濟特點，具有系統性、規模性、發展超前性、收益不均衡性、天然壟斷性等特征，一般實施準入管制、價格管制，項目建設周期長、投資回收周期長、回報率相對較低，綜合來看一些基礎設施項目甚至沒有盈利空間，需要財政支撐維持運營。因此，設計好基礎設施項目的盈利模式是吸引社會投資的關鍵。

“PPP模式正好可以解決基礎設施項目的盈利模型問題。”王灝說，設計盈利模式的關鍵是將基礎設施的公益性與營利性區分開來并進行量化研究，由政府負責公益性部分的投資和承擔與之對應的風險；同時以營利性內容吸引多元化的社會投資，由社會投資者負責經營性部分的投資和承擔與之對應的風險，通過建設前的競爭招標機制和建設后科學合理的風險分擔、利益共享機制，和規范的監管標準和規則，實現政資分開、政企分開。

以4號線為例，當時根據設計概算，北京地鐵4號線項目總投資約153億元。按建設責任主體，將4號線全部建設內容劃分為A、B兩部分：A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占項目總投資的70%，由京投公司作為政府出資人的代表負責投資建設；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統等機電設備，投資額約為46億元，占項目總投資的30%，由香港地鐵、首創及京投公司組成的聯合體京港地鐵負責投資建設，項目建成后京港地鐵擁有30年特許經營權。

4號線A、B劃分的思維在污水處理領域表現為“廠網分離”。由于管網不具備運營功能，投資金額和建設難度均較大，需要較強的協調性，目前在門頭溝、通州張家灣、順義牛欄山、大興天堂河、延慶城西等郊區新城的再生水廠PPP項目中，這部分工作主要由政府來做，然后引入社會資本建廠運營。今年初碧水源中標了門頭溝再生水廠二期項目，將擴大水廠規模，而早在2007年這個水廠的一期項目便是由這家企業與門頭溝水務局共同出資建設的。“不同于BOT模式中的企業單獨出資建設，一期工程屬于我們和政府部門合資共建，然后委托我們運營。”戴日成提到，當時政府負責土建，企業負責采購工藝設備，同時也為工程提供MBR膜生物反應器技術及系統整體解決方案，出資比例大概是2：1，并為此專門注冊成立了項目運營公司，為政府提供服務，但政府并不占有公司股份。

據戴日成介紹，政府與企業達成合作之后，并不會將“保證企業盈利”寫進合作協議中。而在企業看來，目前在整個行業內，污水處理的原材料成本價格一直在下降，工程模式也越來越成熟，污水處理費則相應提高，與此同時政府給與水廠一定的水費補貼，因此利潤相對比較穩定。

“不同領域具有不同的行業特點，這需要我們深入研究行業規律，結合行業實際特點來構建對應的盈利模型。”業內人士認為，北京市下一步還應該探索捆綁經營性資源，完善市場化政策，研究利用土地開發收益，增加項目贏利機制和資金來源。

在這方面，香港地鐵的開發模式是一個借鑒。王紹基說，在全球，軌道交通企業如果單靠票務收入是很難盈利的，港鐵能夠盈利是因為其業務模型是地產加軌道，港鐵大部分的利潤來源并不是軌道交通，而是來自于物業的開發和管理。

北京也應考慮探索實施軌道交通沿線土地綜合開發模式，以使軌道建設帶來的土地增值收益能夠回饋基礎設施建設。按照這個思路，高速公路沿線廣告、加油站等經營性資源也可以與基礎設施建設進行捆綁，以創造市場化運作條件，吸引社會投資者參與。

有了盈利模式之后，尹茂生建議政府還應該研究軌道交通、城市道路、綜合交通樞紐、污水處理、固廢處置和鎮域供熱等領域的潛在投資機構應該具備的基本條件，初步梳理國內外相關的潛在投資機構，加強本土特許經營機構的培育，探索建立特許經營機構庫。尹茂生強調：“政府尤其要重視民營資本的引入。”

借鑒“黃金股”思路

完善PPP機制

軌道交通、高速公路、水務等多個領域的成功案例為北京市下一步推進PPP模式的發展奠定了基礎。不過，有業內人士認為，受基礎設施自身特性、城市發展階段和當前政策限制等因素影響，北京市基礎設施市場化還面臨一些難題亟待解決。

比如，目前解決北京特大城市交通擁堵、垃圾、污水和供水、能源保障等重大建設任務在短時間內高度疊加，建設任務重、工期緊，而市場化方案制定、建設主體選擇確定等市場化工作一般周期較長，這在一定程度上影響了市場化工作的推進。針對這一難題，政府方面也在積極探索解決措施。如有部門提出今后可以將基礎設施市場化方案編制作為項目前期工作的重要內容，對于確定推行市場化建設的項目，由行業主管部門在編制可研報告、制定項目實施方案時，同步制定市場化方案，為推進市場化工作做好銜接、贏得時間。而且當前已有相關部門已經建立了市場化與前期工作同步推進的工作機制，如新機場外圍高速公路、軌道交通新機場線等重大項目，在編制可研報告的同時，就完成項目特許經營方案編制工作。

“目前我們缺少專門負責‘公私合作的統籌機構。” 尹茂生認為，基礎設施的“公私合作”涉及交通、教育、衛生、文化、體育、住建、旅游等方面，設立與公私合作相關的專門協調推進機構非常必要。國際上公私合作開展比較成熟的國家，均設有專門的組織協調機構，如英國財政部的Infrastructure UK，加拿大交通、基礎設施和社區部的Infrastructure Canada，希臘經濟與財政部的Special Secretariat for PPPs等。經驗證明，專門的組織協調機構在資訊收集、政策研究、立法建議、知識傳播、能力建設等工作上可以發揮重要作用。

在4號線項目中，這種國家層面監管協調機構的缺位，是由項目操作中創新設立的“黃金股”來補充的。王灝介紹，基礎設施作為準公共產品，政府必須要有一定的控制力。在4號線規則設計的過程中，政府最大的顧慮是失去這種控制力。為此，王灝研究借鑒國外相關經驗，率先在國內引入了“黃金股”的概念來解決這一問題。即，在特許經營方京港地鐵的股權結構中，作為社會投資者的香港地鐵和首創各占股49%，而京投公司作為政府出資人的代表，占股2%。“這2%約定為黃金股，即特權優先股，”王灝說，擁有“黃金股”的京投承擔兩方面的責任，一方面代表政府行使監督權，另一方面，介于地鐵項目約定的特許經營期是30年，期間會經歷多次政府換屆，京投負有代表企業與政府溝通的責任。

地鐵4號線PPP項目中的“黃金股”特殊在哪呢？“其一，雖然京投公司只占2%的股權，但協議約定，京港地鐵的董事長始終由京投公司推薦委派，由于董事會由董事長召集并主持，這樣就確保了政府對特許公司全部重大事項決策過程的知情權。”王灝說，“其二，作為法人代表，公司對外簽訂重大協議均需董事長簽字才能生效，這樣就可以在事前有效防范特許公司做出有損公眾利益或特許資產的行為；其三，協議還約定，京投公司作為特殊股東，在一些特殊情況下享有一票否決權，即在協議約定的若干種有可能影響公眾利益的緊急突發事件、而且這種突發事件一旦發生就非特許公司可以掌控的情況下，京投公司有權臨時介入特許公司的管理，并向市政府報告請示后再做決策，直到這種緊急狀態結束再把管理權交回特許公司。”

“黃金股概念具有很強的可操作性，應該在公司法層面進行深化、完善，使之成為推動國企改革、政府投融資體制改革的重要抓手。”王灝說。

創新投資模式

加快形成多元投資格局

北京市基礎設施投融資體制改革經過多年的探索，目前已形成以京投、北京市水務投資中心等政府融資平臺+特許經營模式為主，BT（建設-移交）模式、EPC（設計-采購-建設）等多種模式并存的投資格局。探索在項目初始階段引入設計、建設、股權投資等更多投資者，加快形成多元投資格局，是下一步的工作重點。

近些年來，地方政府基礎設施投資建設的資金主要來源于兩個渠道，一個是政府直接投資，其基礎是土地批租的財政收入；另一個渠道是通過政府融資平臺，以城投債和銀行貸款等融資渠道籌集資金。隨著城市房地產開發的逐漸飽和以及國家對政府融資平臺的規范整理，這兩個渠道已變得不可持續。

資料表明，根據2013年開展的地方性政府債務審計結果，截至2013年6月底，北京市23條軌道交通建設形成政府性債務余額高達1519億元。而且，自2010年國家開展地方政府融資平臺清理以來，地方政府融資業務受到嚴格監管，銀行貸款等傳統融資方式難度加大。

作為當前北京市基礎設施投資的主力軍，京投正努力拓展非銀融資渠道，以應對資金壓力。今年3月，京投通過海外子公司發行了總值3億美元的5年期美元債券，6月份又在海外設立了20億美元中期票據的計劃并完成該計劃下首次12億人民幣債券的發行，這是迄今為止國內第一家地方政府融資平臺進軍海外發債融資。京投相關人士介紹，海外資本市場對國內資質優良的基礎設施融資平臺的認可度很高，加上海外資本市場層次豐富，募集資金并不難。但海外募集的資金要回流國內，有很多監管限制。京投是通過設立外商租賃公司來回流資金。京投的海外發債，整個一套流程的設計，包括回流渠道的設立，前后花了兩年的時間。

目前京投的銀行貸款占公司整體債務的比例為60%左右，結合近幾年來的趨勢看，銀行貸款占比略有下降。“京投在同業里面融資成本是較低的，但比較既往的銀行貸款，成本有所攀升，很重要的原因在于近幾年政府融資平臺系列監管政策的出臺。”京投公司融資部相關人士介紹，早期的軌道交通線路其實在建設前期就已經通過貸款招標的形式將基本的建設資金落實，但現在銀行由于受到平臺總量控制的原因，額度有限，難以滿足京投的資金需求。除了在國內、國外市場發行各種債券，京投近年來還將銀行合作對象擴大到近20多家銀行。軌道交通最有保障的資金是銀行的項目貸款，一般在20年期限以上，與軌道交通的用款期限相匹配，而發債期限相對較短，只能滾動來做補充。

今年5月10個省市啟動地方債自發自還試點，北京市也是試點城市之一。發行市政債券為社會資本參與市政項目提供了一個可持續的渠道，但市政債的發行主體只能是地方政府，僅靠地方政府舉債依然無法滿足大規模城鎮化投資需求，也不能改善基礎設施投資建設的效率問題。王灝認為，根本上還是要通過PPP模式，激活龐大的社會投資來共同推動基礎設施建設。

客觀上來說，由于基礎設施項目一般投資需求巨大，普通的社會投資者即使具備項目建設和運營的實力，也很難有實力去籌措銀行貸款以外的建設資本金。王灝介紹，北京地鐵在歷史上經歷過多次招商，香港地鐵、加拿大蘭萬靈、新加坡地鐵、威立雅交通、西門子集團、曼谷地鐵等國際企業都曾經參與北京地鐵項目投標談判，但最終只有香港地鐵和首創集團及京投公司聯合體實際獲得成功。有錢的可能不懂運營管理，懂運營管理的又沒錢，符合條件的單一投資運營商確實比較少。

采訪中京投方面也表示，雖然京港地鐵在4號線，14號線等項目上的表現廣受好評，但北京軌道交通的體量大，單一投資商的出資能力畢竟有限。打破這種僵局、激活社會資本的熱情，還需要進一步通過機制創新、模式創新來解決。

“前幾年我曾研究提出的以‘優先股引入社會投資模式，就是很好的一種創新方式。”王灝說，這種方式的大體思路，仍以4號線來說，A部分政府直接投資，B部分由保險資產管理公司與社會投資者合資設立的特許經營公司負責投資。其中，社會投資者以普通股方式象征性出資1%，其余99%由保險資產管理公司以優先股方式投資，以實現融資目的。投資期間，保險資產管理公司委托社會投資者全權行使其股東管理權利，但享有優先分紅權利。按照理論測算，在這種模式下項目自身收益可以收回投資實現回報。“這種優先股的方式起到了四兩撥千斤的效果，既為保險資金尋找到具有長期穩定效益的項目，又解決了社會投資者由于資金不足而無法參與基礎設施投資體制改革問題。”王灝說。

在王灝的設想中，優先股制度創新是中國構建多層次資金市場的一個方向。王灝認為中國資金市場發育不足，是造成基礎設施融資困境的原因之一。中國的社會融資雖然總額龐大，但從結構上看，不同類型的資金卻未能在期限長短、風險偏好、收益高低等方面有效分清層次，沒有形成立體的、多層次的資金要素市場。“各種資金在一個層次上同質化競爭，造成資金錯配，有些本來屬于風險厭惡型，與基礎設施相匹配的資金也在經濟向好時扎堆聚集到股市、房地產等高風險、高收益領域，而在經濟前景不明朗時，又容易聚集在貨幣市場等短周期領域觀望避險”。這一方面是由于監管部門沒有做好資金要素市場頂層設計和引導，另一方面也是因為實體經濟領域、特別是資金需求巨大的基礎設施領域缺乏靈活多樣的投資回報模型，反過來制約了資金的分層次供給。“在我看來，這些才是阻礙社會投資進入基礎設施領域的根本因素所在。”王灝說。

“PPP模式可以解決基礎設施項目的盈利模型問題，優先股模式則可以解決社會資本進入基礎設施項目的方式問題，二者缺一不可。”王灝說。

值得一提的是，北京地鐵16號線的股權融資部分采用的即是王灝所說的優先股模式。