舊城改造中的利益博弈與政府法治

內(nèi)容提要通過(guò)對(duì)臨渭區(qū)舊城改造的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在政府、開(kāi)發(fā)商及被拆遷戶(hù)的利益博弈、依法行政、群眾利益訴求的扭曲及法治政府的權(quán)力架構(gòu)等問(wèn)題，而這些問(wèn)題的核心是利益協(xié)調(diào)與政府法治。在研究政府角色定位、舊城改造中的公共利益、正當(dāng)程序以及調(diào)控工具等舊城改造的頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，提出協(xié)調(diào)各方利益與政府法治這一核心問(wèn)題的四個(gè)解決策略。

關(guān)鍵詞舊城改造利益協(xié)調(diào)政府法治

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕C914〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕0447-662X(2014)06-0117-07

舊城改造可以釋放城市中社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大能量，從而促進(jìn)城市跨越式發(fā)展，是城市面貌質(zhì)變的重要轉(zhuǎn)換器，研究舊城改造具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，傳統(tǒng)上研究舊城改造的學(xué)者多關(guān)注于物質(zhì)層面上的問(wèn)題，比如舊城改造中的房屋拆遷、資金來(lái)源、容積率補(bǔ)償、城市景觀等問(wèn)題，而從社會(huì)性角度去深入探究的很少。①?gòu)纳鐣?huì)性的角度看舊城改造，其實(shí)是參與改造的主體之間利益博弈的過(guò)程，這些利益博弈在法治社會(huì)需要依法進(jìn)行，因此舊城改造的主導(dǎo)者政府以及主要參與方開(kāi)發(fā)商及被拆遷戶(hù)之間的利益博弈與政府法治之間的沖突就成為影響舊城改造的一個(gè)核心問(wèn)題。2013年11月21日，我們項(xiàng)目組四人去渭南市臨渭區(qū)城改辦調(diào)研城改情況。經(jīng)過(guò)調(diào)研了解到目前臨渭區(qū)舊城改造中的利益博弈與政府法治存在的問(wèn)題，這些問(wèn)題就全國(guó)而言具有一定的普遍性。因此，研究解決這些問(wèn)題具有一定的理論與實(shí)踐意義。

一、臨渭區(qū)舊城改造當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

總體而言，目前渭南臨渭區(qū)城改所面臨的最核心問(wèn)題是各方利益的博弈與政府法治如何實(shí)施之間的矛盾沖突與協(xié)調(diào)。這一核心問(wèn)題體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1閉府、開(kāi)發(fā)商、被拆遷戶(hù)三者的利益博弈

在舊城改造過(guò)程中參與的三方各有自己的憑借之處，政府有行政權(quán)力，開(kāi)發(fā)商有資金，被拆遷戶(hù)實(shí)際占有著被拆遷的房屋，這三者憑借各自的優(yōu)勢(shì)展開(kāi)力量博弈。在利益博弈過(guò)程中三者都能夠影響到其他一方的利益，并通過(guò)各自的優(yōu)勢(shì)取得博弈過(guò)程中利益最大化。

（1）政府與開(kāi)發(fā)商之間的博弈模式

舊城改造主要是政府牽頭實(shí)施，但由于政府資金困難，在拆遷中政府主要利用開(kāi)發(fā)商資金實(shí)施拆遷。但是，當(dāng)政府拆遷出凈地后卻需要按照法律規(guī)定進(jìn)行拍賣(mài)，這塊凈地能否拍賣(mài)到投入拆遷資金參與到拆遷中的開(kāi)發(fā)商手里并不確定，因此，開(kāi)發(fā)商擔(dān)心自己投資參與拆遷的土地最終不能拍賣(mài)到自己手

* 基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“管制性征收研究” （13BFX049）

① 張伊娜、王桂新：《舊城改造的社會(huì)性思考》，《城市問(wèn)題》2007年第7期。

里，對(duì)拆遷就不積極。政府引入開(kāi)發(fā)商資金的實(shí)質(zhì)是政府將開(kāi)發(fā)商作為銀行來(lái)利用，而開(kāi)發(fā)商參與拆遷主要是為了后期開(kāi)發(fā)的利益而不是給政府提供無(wú)息貸款，因而政府與開(kāi)發(fā)商在拆遷資金的利用上展開(kāi)博弈。

開(kāi)發(fā)商會(huì)試圖對(duì)拆遷資金進(jìn)行監(jiān)控，要求政府為利用資金而承諾一定行為。為了監(jiān)控拆遷資金的利用，開(kāi)發(fā)商還會(huì)介入拆遷評(píng)估，即對(duì)被拆遷房屋附屬物的認(rèn)定、拆遷面積的認(rèn)定都需要得到開(kāi)發(fā)商的確認(rèn)，因此政府與開(kāi)發(fā)商之間的溝通協(xié)調(diào)難度增大。由于前期拆遷的資金是開(kāi)發(fā)商的，因此政府對(duì)這些資金使用的管控比較難。有時(shí)候安置與拆遷的資金不能及時(shí)到位，產(chǎn)生開(kāi)發(fā)商制約了政府拆遷的現(xiàn)象。資金不到位的時(shí)候，安置樓建設(shè)不起來(lái)，無(wú)法保證群眾的安置。一個(gè)項(xiàng)目拆遷到一半的時(shí)候，開(kāi)發(fā)商不注入資金，可能導(dǎo)致項(xiàng)目停止。

（2）被拆遷戶(hù)參與博弈的模式

被拆遷戶(hù)參與博弈之后，增加了政府拆遷的難度，同時(shí)對(duì)于法治政府也提出了新的要求，即為了保護(hù)被拆遷戶(hù)的利益政府不得隨意強(qiáng)拆。但是如果過(guò)于側(cè)重個(gè)別被拆遷戶(hù)的利益，則可能造成其他被拆遷戶(hù)的利益損失，甚至造成群眾內(nèi)部的矛盾。如政府拆遷無(wú)法進(jìn)行的時(shí)候，其他村民開(kāi)始自行強(qiáng)拆釘子戶(hù)。參見(jiàn)《村民合伙強(qiáng)拆“釘子戶(hù)” 因想早點(diǎn)搬進(jìn)新房》，http:∥news.sohu.com/20140222/n395480702.shtml，2014年2月22日。而實(shí)際上被拆遷戶(hù)方面對(duì)利益博弈中各方力量對(duì)比影響最大的只是一些對(duì)利益追求有特殊要求的被拆遷戶(hù)，一般的被拆遷戶(hù)在利益博弈過(guò)程中并不提出過(guò)分的要求，比較容易處理。這些對(duì)利益訴求有特殊要求的被拆遷戶(hù)主要是：

第一，拆遷遺留戶(hù)及釘子戶(hù)問(wèn)題。在拆遷開(kāi)始時(shí)有一些居民沒(méi)有隨著大家一起拆遷，從而成為拆遷遺留戶(hù)及釘子戶(hù)，當(dāng)拆遷問(wèn)題拖了幾年之后，地價(jià)上漲，遺留戶(hù)及釘子戶(hù)隨即提高了他們的房屋拆遷補(bǔ)償要求。隨著地價(jià)不斷上漲，這些人的補(bǔ)償要求也不斷上漲，拆遷單位如果按照新的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償則對(duì)以前被拆遷者造成不公平，因此雙方僵持。如青島的房主索要2億元的補(bǔ)償金，導(dǎo)致10年沒(méi)有拆遷，從而遺留成為釘子戶(hù)的典型案例。參見(jiàn)《10年釘子樓的孤島生活》，http:∥csxb.bandao.cn/data/20131224/html/5/content_1.html，2013年12月25日。遺留戶(hù)及釘子戶(hù)體現(xiàn)了愛(ài)哭的孩子有奶吃，侵占集體利益的人、能糾纏的人得到的利益最大。

第二，安置問(wèn)題。一些拆遷項(xiàng)目已經(jīng)建成了安置房，地段與戶(hù)型都不錯(cuò)，但是被拆遷戶(hù)就是不愿意搬去安置房住。安置難，導(dǎo)致拆遷戶(hù)一直處于被拆遷狀態(tài)，“居”不安，則社會(huì)穩(wěn)定難度加大。加之有些釘子戶(hù)對(duì)方案不滿意，排斥安置從而導(dǎo)致問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，有時(shí)候可能只有一、兩戶(hù)不同意就會(huì)導(dǎo)致整體安置難度加大。

2014年第6期

舊城改造中的利益博弈與政府法治

2幣婪ㄌ跣姓還是依法行政

政府法治要求行政機(jī)關(guān)依法行政，但是對(duì)于法治有實(shí)質(zhì)法治與形式法治兩種實(shí)踐方式。在實(shí)踐中有些行政機(jī)關(guān)理解為必需遵守法律的條文規(guī)定，否則不是法治，這在實(shí)質(zhì)上是一種形式化的理解法治。在舊城改造過(guò)程中一些行政機(jī)關(guān)選擇性的解釋法律，即按照是否有利于自己選擇對(duì)法條進(jìn)行形式性解釋或?qū)嵸|(zhì)解釋。這些選擇性的解釋法條來(lái)實(shí)施依法行政實(shí)質(zhì)上是對(duì)依法行政的破壞。

（1）規(guī)劃剛性的問(wèn)題

規(guī)劃的立法本意在于規(guī)劃應(yīng)當(dāng)具有剛性不得隨意被修改，但按照規(guī)劃法第48條的規(guī)定，市區(qū)內(nèi)的控制性規(guī)劃是可以修改的。因此市級(jí)規(guī)劃部門(mén)就利用該條款的規(guī)定頻繁修改市區(qū)內(nèi)控制性規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃缺乏剛性。舊城改造在建的項(xiàng)目因?yàn)橐?guī)劃的不斷修改而受到影響，典型的如渭南老火車(chē)站改造項(xiàng)目中一個(gè)廣場(chǎng)的區(qū)域連續(xù)變動(dòng)三次，導(dǎo)致項(xiàng)目的建設(shè)隨著規(guī)劃的變化在變。建設(shè)難于實(shí)施下去，行政機(jī)關(guān)的權(quán)威及信用也在規(guī)劃變動(dòng)中受到影響。如有的工程在施工的時(shí)候是符合規(guī)劃的，但在施工過(guò)程中，或者工程竣工之后，規(guī)劃發(fā)生變化從而導(dǎo)致正在施工的工程或者已經(jīng)完工的工程不符合規(guī)劃，從而導(dǎo)致合法性存在問(wèn)題。因此開(kāi)發(fā)商無(wú)法繼續(xù)投資，項(xiàng)目處于停工狀態(tài)，合法性沒(méi)有得到最終決定，項(xiàng)目去向無(wú)法確定。

整體而言，臨渭區(qū)目前規(guī)劃的調(diào)整沒(méi)有合理的程序，行政機(jī)關(guān)借法律規(guī)定控制性規(guī)劃可以修改的空間對(duì)規(guī)劃調(diào)整比較隨意。調(diào)整的時(shí)候不與相關(guān)利害人進(jìn)行協(xié)調(diào)。從而導(dǎo)致政府與群眾矛盾加大。

（2）城改容積率的問(wèn)題

法律對(duì)于規(guī)劃中的城市容積率問(wèn)題并沒(méi)有強(qiáng)制性的規(guī)定，只是原則性的要求“合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)?！??！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2007年10月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)），第31條。渭南市舊城改造實(shí)踐中對(duì)于容積率的規(guī)定卻過(guò)于教條。

最典型的例子就是園里堡村，該村村民已經(jīng)全部轉(zhuǎn)化為居民。村中已經(jīng)沒(méi)有農(nóng)地，村民居住條件擁擠，防火條件不符合要求。因而，全村群眾對(duì)于城改的期待比較高。但是在城改辦與開(kāi)發(fā)商測(cè)算之后，由于地塊面積的限制，該村的改造需要在容積率上達(dá)到56甚至更高才能保證投資的成本收回。但是，臨渭區(qū)限定城區(qū)的35的容積率，導(dǎo)致園里堡村這個(gè)最合適的城中村改造難于實(shí)現(xiàn)。對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，只有容積率達(dá)到56的時(shí)候成本與支出才能平衡，否則開(kāi)發(fā)商不合算。因而，在法律規(guī)定的框架內(nèi)部，城市容積率能否改變就成了一個(gè)問(wèn)題。

（3）舊城改造中的法律程序問(wèn)題

我國(guó)沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的舊城改造方面的法律規(guī)范，因而舊城改造部門(mén)在執(zhí)行改造任務(wù)的時(shí)候面臨著缺乏相關(guān)法律依據(jù)的問(wèn)題，最突出的就是在舊城改造程序方面沒(méi)有明確的法律規(guī)定。

臨渭區(qū)的舊城改造申報(bào)項(xiàng)目的手續(xù)繁瑣，需要申報(bào)的部門(mén)多，各部門(mén)制定的法律程序政策指導(dǎo)性差。尤其是由于國(guó)家在舊城改造方面沒(méi)有法定的程序期限規(guī)定，因此負(fù)責(zé)舊城改造的機(jī)關(guān)如臨渭區(qū)城改辦報(bào)告打上去之后，渭南市政府相關(guān)部門(mén)遲遲沒(méi)有回音。這些作法從法律的條文規(guī)定來(lái)看似乎不違法，因?yàn)槟壳皼](méi)有城改申請(qǐng)的法定期限，所以上級(jí)的答復(fù)通常比較晚，甚至沒(méi)有答復(fù)。在法律程序不明確的時(shí)候，臨渭區(qū)的城改辦無(wú)法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制拆遷，這就更進(jìn)一步增多了釘子戶(hù)的數(shù)量。

3崩益訴求的扭曲

群眾對(duì)于舊城改造有一定的利益訴求，通常情況下群眾對(duì)于拆遷并不反對(duì)，甚至有不少群眾期望通過(guò)拆遷來(lái)實(shí)現(xiàn)生活的轉(zhuǎn)折。但是有個(gè)別群體對(duì)于通過(guò)舊城改造來(lái)改善生活的期望過(guò)高，從而造成利益訴求的扭曲，存在一些漫天要價(jià)現(xiàn)象，如有要求一間房屋補(bǔ)償300多萬(wàn)的，這是參照北京的地價(jià)來(lái)要求的。群眾補(bǔ)償期待比較高，有許多補(bǔ)償要求超出合理的范圍。

在實(shí)踐中臨渭區(qū)對(duì)于被拆遷的住房缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的項(xiàng)目補(bǔ)償高，有的項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)?。從而?dǎo)致一些群眾等待心理，期待其他高補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)崿F(xiàn)到自己身上。有些項(xiàng)目前期補(bǔ)償?shù)?，而后期補(bǔ)償高導(dǎo)致前期的群眾不滿意。在公平、統(tǒng)一原則沒(méi)有確立之前，不一樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)反而促進(jìn)了群眾在利益訴求方面的扭曲。

4閉府行政權(quán)力架構(gòu)問(wèn)題

法治政府需要對(duì)政府行政權(quán)力架構(gòu)有一定的設(shè)計(jì)，否則容易造成權(quán)力的內(nèi)耗。目前來(lái)看，臨渭區(qū)在舊城改造法治政府的架構(gòu)上主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題：

（1）舊城改造部門(mén)與其他部門(mén)的協(xié)調(diào)問(wèn)題

舊城改造部門(mén)與其他職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)不順暢，城改部門(mén)單打獨(dú)斗，缺乏與其他部門(mén)之間的協(xié)作。舊城改造部門(mén)需要政府主要領(lǐng)導(dǎo)全力支持，要求各相關(guān)部門(mén)相互配合。從舊城改造的便利性方面來(lái)看，目前設(shè)置的城改辦就是舊城改造的主管部門(mén)。因此，在集體土地變國(guó)有土地；村民變居民的問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)由城改辦牽頭其他單位協(xié)調(diào)盡快處理相關(guān)問(wèn)題。

（2）市、區(qū)城改權(quán)力體制不順暢

按照現(xiàn)行市政府與區(qū)政府的權(quán)力體制來(lái)看，與舊城改造相關(guān)的規(guī)劃與城建等權(quán)力在市上，而實(shí)際的舊城改造事情卻是由區(qū)政府在實(shí)施。這一權(quán)力體制之下，區(qū)政府實(shí)施舊城改造項(xiàng)目需要向市政府申請(qǐng)，從而導(dǎo)致舊城改造項(xiàng)目的手續(xù)環(huán)節(jié)過(guò)多、周期過(guò)長(zhǎng)，有的項(xiàng)目需要一至二年才能申請(qǐng)下來(lái)。同樣由于權(quán)力體制上的問(wèn)題，區(qū)上各單位在政策的執(zhí)行上各自為政，即使在同一個(gè)街道辦也有不同之處。但是有些項(xiàng)目是市上的，市上會(huì)執(zhí)行市上的政策，而與區(qū)上不同。這樣就產(chǎn)生了市政府與區(qū)政府執(zhí)行的舊城改造政策有差異，而在同一個(gè)區(qū)內(nèi)不同的街道辦也可能執(zhí)行不同的舊城改造政策。

二、舊城改造的頂層設(shè)計(jì)

舊城改造盡管是渭南市臨渭區(qū)的具體工作，但是該工作在實(shí)施的過(guò)程中還是需要頂層設(shè)計(jì)，即宏觀的指導(dǎo)思想。既然是宏觀指導(dǎo)思想，則涉及舊城改造的最重大方面，這些問(wèn)題的解決不僅對(duì)臨渭區(qū)有意義，對(duì)全國(guó)舊城改造的推進(jìn)實(shí)施也有借鑒意義。這些設(shè)計(jì)主要有：

1閉府的角色定位

舊城改造中的政府角色定位問(wèn)題并不是中國(guó)獨(dú)有的問(wèn)題，其他發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中也遇到過(guò)類(lèi)似的問(wèn)題。1996年聯(lián)合國(guó)第二次人居會(huì)議的《伊斯坦布爾宣言》提出在全球住房戰(zhàn)略中政府的責(zé)任包括“能力賦予”。See Report of The United Nations Conference on Human Settlements (HABITAT II) (Istanbul, 3-14 June 1996)，Chapter IV Global Plan of Action: Strategies for Implementation, A/CONF.165/14, p.33.政府賦予能力政策是將政府的積極性和個(gè)人的積極性合理地結(jié)合起來(lái)，為居民提供表達(dá)自己要求的機(jī)會(huì)，從而鼓勵(lì)居民參與自身居住環(huán)境的改善。李東泉：《政府賦予能力與舊城改造》，《城市問(wèn)題》2003年第2期。這樣才能解決兩個(gè)全球性的主題：第一，為所有人提供適當(dāng)?shù)淖》浚坏诙鞘谢澜缰锌沙掷m(xù)發(fā)展的人類(lèi)住區(qū)。See HABITAT II - Second United Nations Conference on Human Settlements Istanbul, 3-14 June 1996 ，https:∥www.un.org/en/development/devagenda/habitat.shtml, 2013年12月8日。而這兩個(gè)主題也正是與中國(guó)目前的舊城改造的主題相吻合。

政府需要積極引導(dǎo)私人力量進(jìn)入舊城改造項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院明確規(guī)定政府對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入?！蛾P(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2010〕13號(hào)）。該規(guī)定為舊城改造引入社會(huì)資本進(jìn)入土地一級(jí)開(kāi)發(fā)運(yùn)作領(lǐng)域提供了政策依據(jù)。事實(shí)上，上海、北京、深圳、天津、海南、昆明等城市都提出舊城改造開(kāi)發(fā)中要積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，走市場(chǎng)運(yùn)作模式，只是各地鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入土地開(kāi)發(fā)的程度不盡相同。大多數(shù)城市采取的是政府投資土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，通過(guò)土地招商引入社會(huì)資本進(jìn)行土地二級(jí)開(kāi)發(fā)的做法，如深圳市就規(guī)定，城市更新涉及的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金從土地出讓金中安排，征地拆遷補(bǔ)償成本從土地出讓收入中支付?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》（深圳市人民政府令2009年第211號(hào)）。所以政府應(yīng)當(dāng)在基礎(chǔ)性的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中起到主導(dǎo)作用，而在具體建設(shè)性的二級(jí)開(kāi)發(fā)中不宜過(guò)多涉入。從舊城改造比較成功的香港來(lái)看，政府也不宜過(guò)多的涉入改造過(guò)程。徐建華：《香港和廣州：舊城改造的模式及行動(dòng)者比較》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)論叢》2005年第25卷第5期。

政府的角色定位應(yīng)當(dāng)是在發(fā)揮私人力量的前提下，積極加強(qiáng)政府引導(dǎo)，而不是以政府替代私人，走一條一級(jí)市場(chǎng)政府主導(dǎo)私人協(xié)助，二級(jí)市場(chǎng)政府引導(dǎo)調(diào)控以市場(chǎng)力量為主的路線。

2本沙歉腦斕姆較潁汗共利益

舊城改造的公共利益主要體現(xiàn)在居住在舊城區(qū)群眾每個(gè)人個(gè)體生活的各個(gè)方面利益增加，如房屋面積、醫(yī)療保障、教育、生活便利程度等。盡管帶有公共的定語(yǔ)，但公共利益則是以個(gè)體的利益為出發(fā)點(diǎn)的，是包含在個(gè)體利益之中的公共性因素。張康之、張乾友：《考察“公共”概念建構(gòu)的歷史》，《人文雜志》2013年第4期。因此，各個(gè)個(gè)體利益的增加就是公共利益得到增加，舊城改造的方向應(yīng)當(dāng)是提高群眾的生活水平，促進(jìn)城市的發(fā)展。城市的發(fā)展與進(jìn)步主要的衡量標(biāo)準(zhǔn)就是城市中各個(gè)居民的生活水平是否得到提高。

從巴黎的舊城改造歷史來(lái)看，為了群眾利益在改造過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)防止出現(xiàn)城市分化與破壞城市的歷史風(fēng)貌。張欽楠：《百年功罪誰(shuí)論說(shuō)——評(píng)奧斯曼對(duì)巴黎的舊城改造》，《讀書(shū)》2009年第7期。在改造過(guò)程中需將一些與群眾生活相關(guān)的產(chǎn)業(yè)作相應(yīng)的保留，以便于群眾生活。舊城改造還應(yīng)當(dāng)保障群眾的生活方式不受到改變，因?yàn)橐欢ǖ纳罘绞酱砹艘欢ǖ纳鐣?huì)存在方式。這些社會(huì)存在方式承載著社會(huì)的群體記憶與文化傳承等，也反映了公共利益。

3本沙歉腦熘械惱當(dāng)程序

舊城改造中對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制是符合公共利益的，但是對(duì)于限制的過(guò)程卻需要符合法律的正當(dāng)程序。以縣級(jí)政府作出房屋征收的程序規(guī)定為例來(lái)看，至少有以下程序是必需的：社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、政府常務(wù)會(huì)議討論、征收補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)足額到位、擬定征收補(bǔ)償方案、征求公眾意見(jiàn)、公布意見(jiàn)及根據(jù)意見(jiàn)修改的情況、聽(tīng)證會(huì)、根據(jù)聽(tīng)證會(huì)修改征收補(bǔ)償方案、征收決定、載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)的公告、宣傳及解釋工作等一系列的程序。尤其是大型的改造項(xiàng)目，更需要增加公眾參與等程序。因?yàn)榇笮偷牟疬w改造項(xiàng)目，不能單一的由一方主體決定，這樣不利于拆遷項(xiàng)目的完善和民主監(jiān)督。倪楠、白永秀：《中心城區(qū)城中村拆遷改造研究》，《人文雜志》2013年第8期。因此，從程序上來(lái)看所有的與舊城改造相關(guān)的法定程序政府都必需遵守，并且在各個(gè)不同的程序中引入公眾參與。提高群眾的參與不但可以保證舊城改造中的正當(dāng)程序，而且還能使群眾利益受到保護(hù)。

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城市土地的面積是有限的，在有限的土地上政府進(jìn)行可能超過(guò)土地承載能力的舊城改造時(shí)就需要一定的手段來(lái)增加土地供應(yīng)。這些手段主要有土地儲(chǔ)備與管制性征收。

（1）土地儲(chǔ)備

作為舊城改造的實(shí)施主體如果手中沒(méi)有一些機(jī)動(dòng)的用地指標(biāo)，那么當(dāng)一些土地不夠用時(shí)，舊城改造辦可能會(huì)出現(xiàn)“巧媳婦難為無(wú)米之炊”的困境。如臨渭區(qū)園里堡村舊城改造的問(wèn)題已經(jīng)拖了四年，這四年中街道辦一直控制著群眾拆舊房建新房的需求，控制的手段就是承諾即將進(jìn)行舊城改造。但是由于市區(qū)沒(méi)有土地儲(chǔ)備，而現(xiàn)有土地上無(wú)法滿足改造要求，目前問(wèn)題如果再不解決，干部可能無(wú)法控制群眾的建房需求，從而導(dǎo)致群眾突破建設(shè)的限制大量的加蓋房層。這樣如果要拆遷時(shí)，政府面對(duì)的問(wèn)題更難于解決。如政府有一定的土地儲(chǔ)備就可以置換或者劃撥一些土地給園里堡村從而解決園里堡村舊城改造的困境。

（2）管制性征收

管制征收指政府采用強(qiáng)制性權(quán)力對(duì)私人使用不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行管制的時(shí)候?qū)λ饺素?cái)產(chǎn)權(quán)益造成類(lèi)似于征收的損失，從而認(rèn)為該管制轉(zhuǎn)化為征收，對(duì)該被管制人財(cái)產(chǎn)價(jià)值的減損需要參照征收進(jìn)行公正補(bǔ)償?shù)姆芍贫?。彭濤：《論美?guó)管制征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。管制性征收強(qiáng)調(diào)政府對(duì)土地利用進(jìn)行管制從而實(shí)現(xiàn)政府的行政目標(biāo)。因而土地儲(chǔ)備是在硬件上增加土地供應(yīng)量，而管制性征收則是通過(guò)管制手段，軟性的調(diào)節(jié)土地供應(yīng)。如前述園里堡村的問(wèn)題通過(guò)土地儲(chǔ)備增加土地供應(yīng)可以解決問(wèn)題，也可以通過(guò)管制性征收解決問(wèn)題。即政府對(duì)園里村土地利用進(jìn)行管制，不允許其建造超出容積率的建筑，若因此而給該村造成一定的損失，這些損失通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償給予村民，而村民利用這些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)狡渌胤饺ベ?gòu)買(mǎi)住房，從而解決目前的困境。

三、協(xié)調(diào)利益的法治政府

基于前述分析，我們認(rèn)為舊城改造中各方有各自的利益訴求是正常的，各自的利益存在沖突也是可以理解的，解決利益沖突的關(guān)鍵在于政府在法治框架內(nèi)協(xié)調(diào)各方的利益。當(dāng)利益沖突無(wú)法調(diào)解的時(shí)候，依據(jù)法律規(guī)定確定各個(gè)利益之間的優(yōu)先次序以解決利益沖突。即在法律的框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)以解決利益沖突問(wèn)題。

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在各方力量博弈的時(shí)候需要確立一個(gè)協(xié)調(diào)的原則，否則協(xié)調(diào)就會(huì)變成和稀泥。舊城改造總體上是為了公共利益，因此各方利益協(xié)調(diào)的基本前提是公共利益得到維護(hù)。只有在公共利益得到提升的前提下，才能談得到各方的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，否則就是政府對(duì)其他各方利益的無(wú)原則讓步，而不是協(xié)調(diào)各方利益了。對(duì)于各方利益的確認(rèn)必須是在法治政府的框架內(nèi)進(jìn)行，即依法確認(rèn)各方利益。

（1）政府與開(kāi)發(fā)商之間的利益協(xié)調(diào)

民營(yíng)資本參與舊城改造使得改造的資金來(lái)源多元化，解決了相當(dāng)一部分政府資金方面的壓力。因此，需要鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入舊城改造領(lǐng)域，但同時(shí)對(duì)于資本的盈利需求要進(jìn)行控制，否則舊城改造的公益性將會(huì)受到巨大的沖擊。在政府與開(kāi)發(fā)商之間的利益分成中，政府應(yīng)當(dāng)在一級(jí)土地開(kāi)發(fā)中占主導(dǎo)地位，在二級(jí)土地開(kāi)發(fā)中占次要地位。

在各方利益的協(xié)調(diào)中還需要注意區(qū)政府與市政府的利益協(xié)調(diào)。這方面可以參考廈門(mén)的作法。廈門(mén)在土地出讓收入分成體制方面規(guī)定，原則上實(shí)行市區(qū)分成，分成辦法和比例由市政府另行確定?！蛾P(guān)于調(diào)整部分事權(quán)與財(cái)政體制的通知》（廈委發(fā)〔2003〕19號(hào)）。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，舊城改造的土地出讓收入分成體制復(fù)雜多樣，因而市級(jí)政府與區(qū)級(jí)政府都需要參與利益分成，這樣以提高各級(jí)政府的積極性。

（2）被拆遷者的利益協(xié)調(diào)

產(chǎn)生拆遷釘子戶(hù)與遺留戶(hù)的一個(gè)重要原因就是群眾對(duì)于房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值構(gòu)成不清楚。房地產(chǎn)的價(jià)值應(yīng)取決于房地產(chǎn)未來(lái)可能獲得的收益，而不是現(xiàn)狀或歷史獲得的收益。作為現(xiàn)狀存在的待拆遷房地產(chǎn)，目前所產(chǎn)生的收益較低，因此評(píng)估價(jià)不高。但因有了政府規(guī)劃的改變以及其他條件的變化，該房地產(chǎn)未來(lái)可獲收益的能力增加了。被拆遷人通常會(huì)覺(jué)得開(kāi)發(fā)后的土地增值收益也應(yīng)該包含在安置補(bǔ)償費(fèi)中。事實(shí)上，土地的增值收益屬于國(guó)家所有。因?yàn)檎畬?duì)土地的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了改善，才會(huì)使得土地價(jià)值有所提高。在實(shí)際的拆遷工作中，很多被拆遷人對(duì)此并不理解，他們認(rèn)為這部分收益應(yīng)當(dāng)是自己的，這是拆遷雙方矛盾產(chǎn)生的一個(gè)原因。

在拆遷程序中應(yīng)當(dāng)以公眾參與等靈活的方式使群眾明白：中國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)值是由兩部分構(gòu)成：一是房屋的價(jià)值，二是土地使用權(quán)價(jià)值。我國(guó)實(shí)行土地公有制度，因此房產(chǎn)的價(jià)值由國(guó)家或者集體所有的土地的使用權(quán)價(jià)值以及房屋價(jià)值共同構(gòu)成。以公共利益的保障為基礎(chǔ)，確定在相同或者相類(lèi)似的城市區(qū)域有相同的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這樣在相同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域被拆遷戶(hù)對(duì)于拆遷補(bǔ)償有確定的心理預(yù)期，減少了被拆遷者漫天要價(jià)的現(xiàn)象。

對(duì)于遺留戶(hù)及釘子戶(hù)來(lái)說(shuō)，主要是補(bǔ)償是否合理的問(wèn)題，如果補(bǔ)償合理，則是是否符合強(qiáng)制拆遷的問(wèn)題。對(duì)于遺留戶(hù)及釘子戶(hù)來(lái)說(shuō)，不能一味遷就，否則不利于公平的實(shí)現(xiàn)。在符合法律程序的前提下對(duì)于遺留戶(hù)及釘子戶(hù)要申請(qǐng)法院進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。

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（1）增加規(guī)劃的剛性

規(guī)劃的剛性不足主要在于《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定的控制性規(guī)劃修改程序本身彈性比較大。為了增加規(guī)劃的剛性，渭南市政府首先可以在制定規(guī)劃時(shí)加強(qiáng)公眾參與，力求制定出的規(guī)劃比較科學(xué)，減少修改的可能性。決策式規(guī)劃對(duì)弱勢(shì)群體的影響在整體上是不利的，盧源：《論舊城改造規(guī)劃過(guò)程中弱勢(shì)群體的利益保障》，《現(xiàn)代城市研究》2005年第11期。因此需要引入公眾參與以加強(qiáng)對(duì)這些群體的保護(hù)。其次，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的自我約束，即在規(guī)劃法與陜西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例的范圍內(nèi)自行限定一些嚴(yán)格的規(guī)劃修改的條件與程序，以防止規(guī)劃隨意變動(dòng)而影響舊城改造的進(jìn)程。

（2）轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念

城市容積率的問(wèn)題涉及城市建設(shè)是“攤大餅”還是“集約用地”這個(gè)老問(wèn)題。城市土地的集約利用勢(shì)必會(huì)提高建設(shè)的容積率，而容積率提高后，群眾的生活質(zhì)量可能會(huì)受到一定的影響，這兩者是有一定內(nèi)在沖突的。這一矛盾的解決需要從更高層面上來(lái)看，土地是不可再生的資源，土地只能集約利用，沒(méi)有別的途徑。至于多少容積率才是合理的，需要從舊城改造的整體出發(fā)，從經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和空間形態(tài)等多方面考慮，分析各方之間的關(guān)系和結(jié)合點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃容積率控制的剛性和彈性的結(jié)合，制定科學(xué)合理的容積率。劉貴文等：《舊城改造開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的容積率問(wèn)題研究》，《城市發(fā)展研究》2010年第3期。從城市的發(fā)展來(lái)看，既然是城市，必然是人群聚集的地方，只有作為生產(chǎn)要素之一的人聚集起來(lái)了，城市也才能有自己的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力。從這一角度來(lái)看，降低容積率所帶來(lái)的生活環(huán)境的平靜、安寧與城市本身的職能是相沖突的。因此，在城市土地利用上，只要符合法律規(guī)定，適度提高容積率才是正確的。

（3）拆遷的法律程序

在全國(guó)范圍并沒(méi)有單行的針對(duì)舊城改造的立法，而作為渭南市政府雖然也沒(méi)有地方立法權(quán)限，但并不意味著在舊城改造中就可以不遵守一定的程序要求。可以在理順城改體制，確定城改負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)之后，由該機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定城改相關(guān)事項(xiàng)的程序期限。在城改事項(xiàng)申請(qǐng)的程序中明確各個(gè)程序的時(shí)間期限，對(duì)于公民來(lái)說(shuō)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)之后60日內(nèi)沒(méi)有答復(fù)就可以起訴，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（1999年11月24日最高人民法院審判委員會(huì)第1088次會(huì)議通過(guò)法釋〔2000〕8號(hào)），第39條。那么按照一般的法律邏輯，下級(jí)向上級(jí)城改部門(mén)的申請(qǐng)事項(xiàng)也不應(yīng)當(dāng)比這個(gè)期限長(zhǎng)。當(dāng)城改負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)在舊城改造過(guò)程中遵守了法律程序，《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》。并符合相應(yīng)條件的時(shí)候就可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆除，這樣釘子戶(hù)也將會(huì)減少。

3迸で利益的矯正

解決利益扭曲的根本方法在于由政府制定統(tǒng)一的、合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并且合乎法律程序的強(qiáng)制性的貫徹下去。統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由兩大主要部分構(gòu)成：其一，土地使用權(quán)；其二，房屋價(jià)值。在合適的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一確定并公布之后，過(guò)分的利益訴求才會(huì)減少。

4本沙歉腦熘械惱府權(quán)力架構(gòu)：市區(qū)行政管理體制的變革

法治政府需要適當(dāng)?shù)恼{(diào)整政府權(quán)力架構(gòu)來(lái)適應(yīng)舊城改造。否則政府的權(quán)力運(yùn)行可能會(huì)出現(xiàn)與法治發(fā)展不相適應(yīng)的地方。如廣州越秀區(qū)就規(guī)定越秀區(qū)城市更新改造項(xiàng)目辦公室負(fù)責(zé)編制全區(qū)舊城改造整體規(guī)劃，《關(guān)于舊城改造工作體制調(diào)整的意見(jiàn)》 （越府辦〔2008〕68號(hào)），http:∥xxgk.yuexiu.gov.cn/YX01/200907/t20090720_1073.html，2013年12月14日。這樣符合行政管理體制設(shè)定的一個(gè)基本原則“權(quán)隨事走”，即一定的權(quán)力是與一定的管理事務(wù)相結(jié)合的，當(dāng)事務(wù)被委派給某一機(jī)構(gòu)的時(shí)候，相應(yīng)的權(quán)力也會(huì)被委托。目前臨渭區(qū)面臨的問(wèn)題是城改辦負(fù)責(zé)舊城改造的具體事務(wù)，但是與舊城改造相關(guān)的規(guī)劃等權(quán)力卻并沒(méi)有委托給城改辦，從而導(dǎo)致城改辦在處理問(wèn)題時(shí)有心無(wú)力。廣州市確立以區(qū)為主征收體制，區(qū)政府面臨著直接的居民群體?！堆a(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)≤同區(qū)位一手房?jī)r(jià)》，《廣州日?qǐng)?bào)》2011年9月15日，第A3版。在臨渭區(qū)的舊城改造中也應(yīng)當(dāng)這樣，即將與舊城改造相關(guān)具體事務(wù)交由區(qū)城改辦負(fù)責(zé)，相關(guān)的權(quán)力應(yīng)當(dāng)理順，以便于改造的實(shí)施。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)建構(gòu)區(qū)城改辦集中行使與舊城改造相關(guān)的規(guī)劃、處罰、拆遷等一系列權(quán)力，這樣才能在舊城改造事項(xiàng)上減少各級(jí)政府之間的權(quán)力沖突，才能為法治政府的建立奠定基礎(chǔ)。

四、結(jié)語(yǔ)

舊城改造中的利益協(xié)調(diào)與政府法治問(wèn)題影響著改造的進(jìn)程與效果，只有在法律框架內(nèi)協(xié)調(diào)好各方利益，即以法治政府為前提以利益協(xié)調(diào)為手段，才能推動(dòng)舊城改造的順利實(shí)施，從而提高全社會(huì)的福利。政府在舊城改造中的利益協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)是在法治框架內(nèi)的協(xié)調(diào)，不應(yīng)當(dāng)將非法利益合法化，也不應(yīng)當(dāng)讓合法利益受到損失。利益協(xié)調(diào)只能是在法律框架內(nèi)的相互妥協(xié)，將沖突調(diào)整到最小。以法治政府為前提更需要靈活的運(yùn)用法律，不能簡(jiǎn)單粗暴的適用法律條文來(lái)規(guī)制舊城改造，而應(yīng)當(dāng)立足于立法者的本意，在舊城改造中追求公共利益的實(shí)現(xiàn)為原則，對(duì)法律條文靈活地運(yùn)用。

舊城改造中的利益協(xié)調(diào)與政府法治問(wèn)題從某種程序上來(lái)說(shuō)是一個(gè)永恒的話題，因?yàn)殡S著社會(huì)的發(fā)展，利益的內(nèi)容在發(fā)展，而法治的內(nèi)容也在發(fā)展，兩者在發(fā)展中仍然需要協(xié)調(diào)。只是博弈各方為了各自的利益作出的讓步會(huì)隨著時(shí)代的發(fā)展而不同、法治政府在利益博弈中關(guān)注的重點(diǎn)不同而已。

從發(fā)展的角度來(lái)看，舊城改造中的利益在協(xié)調(diào)之后可能還會(huì)在一段時(shí)期之后再一次失衡。在法治政府框架內(nèi)研究如何在舊城改造中各方利益發(fā)展變化過(guò)程保持利益的協(xié)調(diào)可能是舊城改造問(wèn)題研究的下一個(gè)重要話題了。

作者單位：西北政法大學(xué)行政法學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開(kāi)鳳