對城中村集體產權制度改革的調查與思考

黃秀芳

[摘 要] 隨著城鎮化的步伐的加快，城中村的數量不斷增加。本文中筆者根據調查的情況，分析了存在的問題，并就如何進一步做好集體產權制度改革提出建議。

[關鍵詞] 城中村 產業制度 建議

[中圖分類號] F321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）03-0022-02

近年來，隨著城鎮化進程的加快，一些城郊村集體土地因城市建設的推進被國家征用，形成了一定數量的城中村。這些村利用區位優勢，收入結構逐步向非農業方向轉移，部分城中村集體經濟收入快速增長，總量不斷增大。城中村的財務管理、征地補償費、集體不動產收益分配等成為群眾日益關注的熱點問題。對集體產權制度進行改革是有效保護城中村集體經濟組織成員集體資產權益的有效措施。筆者對三明市三元區城東鄉城東村、沙縣虬江街道金泉村、梅列區列東街道列東村等三個城中村集體產權制度改革情況進行一些調查，分析存在問題，并就如何進一步做好集體產權制度改革提出建議。

一、城中村農村集體經濟產權制度改革的成功做法

三元區城東村、沙縣金泉村借鑒周邊地區的經驗，積極探索以農村集體經濟社區股份合作制改革為主要形式的農村集體產權制度改革，強化規范管理，建立激勵機制，注重資產經營，已取得一定經驗。三元區的城東村位于三明市區，面積2.5平方公里、8個村民小組，現有人口1130人，外來居住人口約一萬多人。該村具有優越的區位優勢，近年來，村集體主要從事商鋪、倉儲、賓館、市場等第二、三產業的發展，集體經濟不斷壯大。2010年，為適應市場經濟發展，促進農村繁榮穩定，該村根據外地經驗和自身實際，決定對村級現有的資產管理方式進行改革，實行股份合作制。經考察、論證、研究、宣傳、座談、問卷調查，并經過村民五上五下的討論，制定了《三元區城東村經濟合作股東會章程》。股東會實行“股東代表大會—董事會”的管理體制；初步建立了股份經濟合作組織管理模式，組建“城東村股份經濟合作社”，實現農民集體資產向股權的轉變，農民身份向股東的轉變。主要做法是：城東村委會原所有造冊房產、店面、土地（含山地、林地、果地）和各項經營性業務收入，銀行存款，有價證券等各項經濟實體的總量，作為本股份經濟合作組織成員的總資本額。管理章程規定了股份經濟合作組織成員承擔的責任與義務和享有的權益，對符合要求的村民權益固化，固化后實行“生不增，死不減，進不增，出不減”，集體權益與個人權益不再隨人口增減而變化。《章程》設立集體權益和個人權益，明確規定本股份經濟合作組織每年提取收入總額的30%用于黨支部、村委會開展各項事務活動的管理費用及集體經濟發展資金，并規定本股份經濟合作組織每年提取收入總額的70%用于本股份經濟合作組織成員的退休金、無耕地補貼、村民福利及股東分配。通過規定集體和村民個人的分配比例，農民個人權益得到實現，也保障了集體發展的后勁。實行股份制改革以來，城東村村民對股東會的有關事務更加關注，村里有關土地、戶籍、人口問題的矛盾糾紛明顯大大減少，較好地解決了因村民身份認定引發的集體資產分配糾紛等問題，也促進了集體資產保值增值。2013年城東村實現經濟總收入3672萬元，村財收入1269萬元，農民人均收入10393元，發放村民福利及股東分紅每人4500元，村民關系和諧穩定，安居樂業，享受著和諧、安寧的幸福生活。沙縣虬江街道金泉村位于沙縣城區，于2011年初成立沙縣虬江街道金泉村經濟合作社，制定了《金泉村經濟合作社組織章程（試行）》，章程明確規定，該社在村黨支部領導下，在法律法規和政策范圍內開展經濟活動，并接受街道辦事處的指導和監督；合作社代表全體社員行使集體財產所有權，承擔資源開發與利用、資產經營與管理、生產發展與服務、財務管理與分配等職能，實行自主經營、獨立核算。合作社設立社員大會、社員代表大會、合作社管理委員會、合作社監督委員會等機構。社員代表與村民代表交叉任職，不再另行選舉社員代表，每屆任期三年，可以連選連任。社管會設社長1名，社長由村委會主任兼任。社長是代表合作社行使職權的負責人，是本社的法定代表人。社監會是社員大會的監督機構，成員與村委會監督理財小組交叉任職，每屆任期三年，社監會設主任1名，由村監督理財小組組長兼任。 金泉村合作社對戶籍在本村，遵守合作社章程，符合規定條件的村民認定為本社社員，對婚嫁后戶口未遷入落戶本村的人員，出生后未落戶上本村戶口的人員，寄掛靠戶口的人員等8種情形之一的，確定為非本社社員或取消本社社員資格。在社員資格認定的基礎上，參加當年合作社收益分配的社員為社員股東，社員股東身份實行“動態確認，一年一定”。成立組織機構，明確成員身份問題解決后，該村正逐步對股權結構、運行機制、收益分配等方面進行完善，產權制度改革不斷深入。金泉村產權制度改革后，新型集體經濟組織在選舉管理層和做出重大決策時，嚴格實行一人一票制，平等地享有選舉權、被選舉權和決策權。新型集體經濟組織成員依據享有集體資產的份額，差別化地享有集體收益分配權。原集體經濟組織成員憑借其投資和勞動貢獻，享有集體資產份額，各得其所。原來由于產權不清，管理混亂，長期困擾農村地區的黨群矛盾、干群矛盾、轉居人員與未轉居人員的矛盾得到了有效化解。

二、城中村農村集體經濟產權制度改革存在的困難

1. 農村集體經濟組織成員的界定問題是改革的難點。通過調查，農村集體資產權益是農民群眾最關心的核心利益，農村集體經濟產權制度改革過程中農村集體資產權益分配矛盾突出。如何界定農村集體經濟組織成員，如何確定集體資產誰有份及份額大小，社員之間、干群之間、轉居人員與未轉居人員之間對集體資產如何分配難以達成共識，成為農村改革的難點。突出表現在隨著農村城鎮化的推進，農村土地不斷升值，農村集體經濟的發展，一些已遷入城鎮的農村居民又將戶籍遷回農村。而回遷人員是否享受集體資產權益成為影響農村社會管理問題相當突出。筆者調查的列東村是典型的城中村是三明市首批列入農業部農村集體財務管理規范化試點的村，地處三明市中心城區，素有“都市村莊”之稱，至2013年底，全村擁有固定資產4737萬元，店面房產面積2.8萬平方米，2013年實現村財收入1125萬元，人均收入達10737元。但該村前幾年進行集體產權制度改革時，由于以前農轉居的原村民多達1000多人，現有村民只有600多人，進行集體產權制度改革時，已轉居的人員強烈要求享受集體資產權益，而現村民都不同意，矛盾尖銳，改革束手無策，沒能完成。

2. 城中村集體經濟產權制度改革后運行管理不夠規范。通過股份合作制改革形成的社區股份合作經濟組織，是一種新型的集體經濟運行管理組織形式，國家對農村集體經濟組織尚未立法，亦無現成的運行管理規范可循，仍然處于探索過程中。調查的兩個城中村集體經濟產權制度改革后都參照現代企業制度設立了相應的組織架構，新型集體經濟組織普遍設立了股東代表大會、董事會和監事會等組織機構，但在實際運行中，要真正實現“產權明晰、責權明確、運行規范、管理科學”的現代企業管理模式，還需要在下一步深化改革中不斷地規范和完善。

3. 城中村集體經濟產權制度改革后經濟發展空間沒打開。從調查情況看，不管是否進行村集體經濟產權制度改革，城中村農村集體經濟發展與城鄉一體化發展的形勢都還不太相適應，與農民的期盼還有較大差距。三元區城東鄉城東村和沙縣虬江街道金泉村只有城東村集體實現了按股分紅。城中村也以土地和房屋出租為主，產業結構單一，存在“吃老本”現象，運行管理也不夠規范，在城市化進程中持續穩定發展后勁不足。新型集體經濟組織發展水平還有待進一步提高，拓寬集體經濟發展空間仍然是今后一項緊迫的任務。

三、城中村集體經濟產權制度改革的必要性

1. 集體經濟產權制度改革能促進城中村建立起適應農村城市化的集體資產運營機制。在城鎮化建設進程中，集體經濟組織資產及其成員出現了新的變化，特別是一些城中村在市場經濟環境下，形成了更加復雜的利益關系。通過進行集體經濟產權制度改革，就能通過清產核資、資產量化、股權設置、股權界定、股權管理為主要內容的集體經濟組織產權制度改革，建立“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監管有力”的股份合作為主要形式的產權管理制度，就能有效構建適應社會主義市場經濟發展和城鄉一體化發展要求的現代產權運行體制機制。農村股份合作制改革后，能賦予農民長期而穩定的股權，從而減輕農民對集體的依賴，從更大范圍、更高層次、更多渠道上實現土地、資本、人口等生產要素的合理流動，加速農民向市民、農村社會向城市社會、農村管理體制向城市管理體制轉變。

2. 集體經濟產權制度改革能促進城中村經濟發展，維護集體成員利益。城中村農民大都是失地農民，但大多具有固定資產規模大、房產物業多、資金存量大的特點，房產物業和村級企業等集體資產是他們賴以生存的基礎，但資產不進行很好地經營就不能保值增值，以至于座吃山空。進行集體經濟產權制度改革，管好用好集體資產，促進其保值增值，對壯大集體經濟實力，實現好成員利益至關重要。因此建立明晰的產權制度，開展集體資產產權制度改革，對發展城中村經濟，維護集體成員利益更加重要。通過農村股份合作制改革，能賦予農民長期而穩定的股權，能減輕農民對集體的依賴，從更大范圍、更高層次、更多渠道上實現農村土地、資本、人口等生產要素的合理流動，加速農村管理體制向城市管理體制轉變，將有利于進一步促進城中村農民增收，維護農民利益及農村安定穩定。

3. 集體經濟產權制度改革能促進城中村集體“三資”清理和監管。由于農村長期實行“村社合一”的管理體制，農村集體經濟組織的法律性質與地位不明確，造成城中村集體資產所有者難以進行有效的監督管理。有的地方資產占用經營者不考慮資產保值增值，不認真履行民主程序，造成資金被貪污、挪用、侵占、揮霍，資產被非法侵吞，資源被非法侵占；有的地方不認真執行各項管理制度，特別是在資產和資源的承包、租賃、出讓過程中，不采取公開協商和招標投標的方式，而是暗箱操作，將農村集體資產和資源低價發包或者出讓給村干部或者親戚朋友，從中牟利。進行集體經濟產權制度改革，通過清清產核資，將村級、組級集體資產以股份的形式量化到每一個村民，以股份制公司的形式來運作村級、組級集體資產，極大地調動了村民參與管理，參與監督的熱情，確保基建工程招投標制度、財務監督制度、村務公開制度等一系列三資管理措施得到落實。

四、加快城中村農村集體經濟產權制度改革的對策

1. 省市政府要出臺農村集體經濟產權制度改革工作意見。農村集體經濟產權制度改革對城中村經濟發展和穩定至關重要，而對其他村集體經營性凈資產存量數額較大，經濟效益較好，具有發展潛力的集體經濟組織而言，也是非常有必要的。對于這項工作，農業部2007年出臺了《關于穩步推進農村集體經濟組織產權制度改革試點意見》，之后福建省只有廈門出臺了農村集體資產改制的指導意見，省政府和其他設區市政府都沒有出臺過相關的工作意見。而周邊省份如江蘇、浙江、安微、廣東、湖北等地區都由省上出臺了相應村級集體經濟組織產權制度改革實施意見，工作力度大。農村集體經濟產權制度改革是一項復雜的系統工程，涉及到全體成員的切身利益，涉及面廣，操作難度大，必須在當地黨委、政府的領導下，精心組織，周密實施才能較好地開展。這就迫切需要省市政府圍繞改革中有關資產量化、成員資格界定、股權設置與管理、新型集體經濟主體地位和治理結構、產權交易和重點問題，及時研究制定深化農村集體產權制度改革的意見，更好地促進這項工作的開展。

2. 明確新型集體經濟組織法律地位。針對新型集體經濟組織面臨的法律地位缺失、市場主體地位不充分的現實情況，建議上級有關部門要認真組織開展調查研究，學習和借鑒廣東省、浙江省的先進經驗，積極做好法規修訂的前期相關工作。通過修訂法規，解決以下問題：一是對新型經濟組織的法律地位、性質、功能和職責予以明確；二是對集體經濟組織成員（股東）的標準和進退機制進一步明確；三是對新型經濟組織外部監督管理主體進行明確。

3. 加強政策引導。積極研究促進集體經濟組織發展的相關政策，加大對新型集體經濟組織的扶持力度，為按股分紅創造條件。根據城鄉結合部等不同地區的區位優勢和產業結構，有針對性地探索集體經濟發展的途徑和方法。重點鼓勵地處城鄉結合部及經濟社會發展水平較高的村集體，規范發展農村二、三產業；重點鼓勵和支持以農業為主、集體資產較少的村集體，結合溝域經濟和鄉村旅游發展，采取“資源+資本”方式吸引社會資本開發新的產業項目，進一步發展壯大集體經濟，為實現按股分紅創造條件。

4. 強化指導服務。建議政府要及時研究制定新型集體經濟組織改革和規范化管理意見，督促各新型集體經濟組織按照現代企業化制度規范運作，真正實現管理體制和經營體制的根本性轉變。同時，要指導集體股持股比例較高的村減持集體股比例，組織早期完成改革的村開展股權繼承、流轉試點，進一步明晰股東產權，探索股東進退機制。在城中村農村集體經濟產權制度改革過程中，要認真總結先進典型經驗，通過新聞媒體、信息簡報、召開經驗交流會等多方式在全市其他條件成熟城中村和非城中村進行推廣。