強(qiáng)化個人賬戶建設(shè)與管理:社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的重要舉措

劉振杰

內(nèi)容提要為適應(yīng)社會持續(xù)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)軌的宏觀形勢，兼具二者特征的社會保障制度建設(shè)亦需隨之實(shí)現(xiàn)二重建構(gòu)。在此過程中，加強(qiáng)資產(chǎn)建設(shè)和賬戶管理將成為本世紀(jì)社會變革領(lǐng)域必須面對的新課題。這既是增加參保者個人財產(chǎn)性收入、確保個人賬戶安全無虞的關(guān)鍵所在，也是實(shí)現(xiàn)社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。

關(guān)鍵詞社會保障個人賬戶資產(chǎn)建設(shè)生命周期

〔中圖分類號〕C913；D57〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2014)05-0109-09

當(dāng)前，中國正在從一個農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€以非農(nóng)業(yè)人口為主導(dǎo)的社會，從年輕、中年型的社會轉(zhuǎn)變?yōu)槔淆g化的社會，從人口生活狀態(tài)相對穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤鲃尤丝跒橹鞯纳鐣瑥膰粌?yōu)先轉(zhuǎn)向民富優(yōu)先并藏富于民的社會，從經(jīng)濟(jì)增長為主到發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生并重的社會。在此背景下，社會保障制度也將隨之發(fā)生深刻變化，社會保障個人賬戶的設(shè)計也要賦予其多種彈性功能，讓賬戶資金適應(yīng)人們生命周期內(nèi)的多種需要。

一、社會保障個人賬戶發(fā)展現(xiàn)狀

社會保障個人賬戶作為個人繳費(fèi)、基金積累、權(quán)益保障等信息的重要載體，要想獲得健康穩(wěn)定的發(fā)展，關(guān)鍵在于建立一整套規(guī)范化、科學(xué)化、制度化的管理、運(yùn)營及服務(wù)體系。

1．國際上個人賬戶廣泛建立

為適應(yīng)時代發(fā)展的需求，全球已有超過1/3的國家和地區(qū)建立了各種類型的個人賬戶。社會保障及金融服務(wù)領(lǐng)域也都在完善可攜帶的、“一卡通”式的綜合性個人賬戶服務(wù)。有的屬于第一支柱，如新加坡公積金特別賬戶，智利養(yǎng)老金個人賬戶，澳大利亞超級年金個人賬戶等。有的屬于第二支柱，如美國401(k)個人養(yǎng)老金賬戶。①英國等國家的養(yǎng)老金體系的發(fā)展方向也是靈活、便攜、彈性的個人賬戶制。這些都能夠?yàn)橹袊B(yǎng)老金制度的改革與發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)參考。

2.我國養(yǎng)老金個人賬戶已經(jīng)由虛做實(shí)

長期以來，本屬于在職參保者個人的賬戶資金被用于已經(jīng)退休人員的養(yǎng)老金當(dāng)期支付，于是就形成了規(guī)模龐大的2~5萬億元人民幣的巨額空賬。為保證城市職工基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，國家財政每年要補(bǔ)貼1千多億，如此巨額虧空，需要我們認(rèn)真研究，找出更好的辦法加以解決。主要的措施之一，就是逐步做實(shí)個人賬戶。對個人基本賬戶實(shí)施監(jiān)管的前提也是做實(shí)。如果我們不做實(shí)，30年后我們將會有6.2萬億元的虧空，政府舉債的壓力就更大；如果做實(shí)了，我們屆時就會有11萬億的積累。現(xiàn)在我們考慮的是如何逐步做實(shí)個人賬戶，早已不

* 基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“中國社會的理論自覺及理論與方法創(chuàng)新研究”（12JJD840015）

① 楊燕綏等：《事業(yè)單位應(yīng)引領(lǐng)中國養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《中國金融》2010年9月1日。

是是否需要做實(shí)的問題了。這說明，在將來很長一個時期內(nèi)，做實(shí)個人賬戶當(dāng)屬中國乃至國際養(yǎng)老金制度發(fā)展的基本目標(biāo)。2001年，國務(wù)院決定由遼寧省率先開展做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)，“十一五”期間，做實(shí)個人賬戶試點(diǎn)省份達(dá)到13個，截至2012年底積累做實(shí)個人賬戶基金3 396億元，比上年末增加693億元。數(shù)據(jù)來自中國養(yǎng)老金網(wǎng)，http://www.cnpension.net.

3.現(xiàn)有個人賬戶的功能有待提升

在預(yù)防性社會保障體系（諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等）中，政府的責(zé)任就是要確保個人、雇主必須依法建立積累式的個人賬戶，與此同時，政府給予相應(yīng)的財政支持。在過去的20多年里，中國已經(jīng)先后建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶、企業(yè)年金個人賬戶、農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶、城市居民養(yǎng)老儲蓄個人賬戶，以及商業(yè)養(yǎng)老保險個人賬戶等。楊燕綏等：《事業(yè)單位應(yīng)引領(lǐng)中國養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《中國金融》2010年9月1日。不過，這些賬戶基本屬于個人儲蓄賬戶，而不是資產(chǎn)賬戶，更不是發(fā)展賬戶，距離養(yǎng)老金支付功能和個人養(yǎng)老理財規(guī)劃功能還很遠(yuǎn)。盡管個人賬戶名義上歸個人所有，但僅僅是專項(xiàng)政策限制下的個人養(yǎng)老繳費(fèi)的儲蓄賬戶，并非屬于個人發(fā)展的金融資產(chǎn)賬戶。楊團(tuán)、孫炳耀：《資產(chǎn)社會政策與中國社會保障體系重構(gòu)》，《江蘇社會科學(xué)》2005年第2期。而且事實(shí)上，目前的個人賬戶已經(jīng)蛻化為名義賬戶，成為一種記賬的工具。

2014年第5期

強(qiáng)化個人賬戶建設(shè)與管理：社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的重要舉措

4.投資型個人賬戶的建立

建立具有廣泛適應(yīng)性和可推廣性的個人賬戶，可以適應(yīng)不同地區(qū)、不同單位、不同群體、不同個人的能力特點(diǎn)和個性化需求。可選擇、有效率、精細(xì)化的個人賬戶的建立，有助于實(shí)現(xiàn)社會保障資源的優(yōu)化配置。在人人能享有基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，通過建立以個人賬戶為主的大賬戶制度模式和新型養(yǎng)老保險管理信息系統(tǒng)，可以為社會保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移、維護(hù)參保者個人權(quán)益提供制度保障和技術(shù)支撐。通過改革，個人賬戶不僅具有儲蓄功能，還可以成為社會管理的工具。在加強(qiáng)政府提供公共服務(wù)能力的同時，要鼓勵居民通過建立具有高度彈性的個人賬戶。個人賬戶積累的資金由個人繳費(fèi)，各級政府對參保人的補(bǔ)貼，對積累資金的貼息，對計生戶、村干部等重點(diǎn)參保對象的財政補(bǔ)貼構(gòu)成。在社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移過程中，政府補(bǔ)貼應(yīng)該全額轉(zhuǎn)移。盧海元：《中國特色新型養(yǎng)老保險制度的重大突破與政策取向》，《社會保障研究》2009年第11期。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家，哈佛大學(xué)教授馬丁?費(fèi)爾德斯坦主張建立和運(yùn)用投資型個人賬戶。他對中國的情況進(jìn)行估算后認(rèn)為，相對于現(xiàn)收現(xiàn)付制而言，通過個人賬戶進(jìn)行積累和投資，可以有效降低由于稅收和過高的邊際稅率所帶來的效率損逸。如果政府能夠進(jìn)一步拓寬投資渠道，那么制度運(yùn)行的成本將會大大減少，最多可以達(dá)到3/4。目前，中國應(yīng)該盡快著手建立積累投資型的個人資產(chǎn)賬戶，并由此來樹立工人們對于社會養(yǎng)老保險體系的信心，在長期內(nèi)保持較低的繳費(fèi)率。費(fèi)爾德斯坦建議，養(yǎng)老金繳費(fèi)率可以降為８％，并全部進(jìn)入個人賬戶。中國政府希望退休人員養(yǎng)老金替代率為３５％，那么積累投資型個人賬戶可以幫助政府實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。費(fèi)爾德斯坦還認(rèn)為，中國設(shè)立積累投資型個人賬戶是合理的、必要的。一是積累投資型個人賬戶所承諾的未來福利基本上是可靠的，并且可以使養(yǎng)老金繳費(fèi)和未來收益之間的聯(lián)系更加透明，因此也有助于提高個人繳費(fèi)積極性；二是積累投資型賬戶制度有利于降低養(yǎng)老金繳費(fèi)比例，能夠成功地應(yīng)對老齡化并加速經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化；三是投資型賬戶有助于中國金融體系發(fā)展。馬丁?費(fèi)爾德斯坦：《實(shí)現(xiàn)中國養(yǎng)老保險體制的潛力》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》2006年2月24日。

二、個人資產(chǎn)賬戶的建立

除賬戶本身所具有的價值增長功能之外，資產(chǎn)社會政策的激勵作用主要來自于配款補(bǔ)貼。準(zhǔn)確地說，資產(chǎn)社會政策之所以具有較強(qiáng)的激勵功能，應(yīng)當(dāng)是價值增長率和配款補(bǔ)貼率二者共同作用的結(jié)果。

1.匹配率、匹配上限及時間限制

依照國外經(jīng)驗(yàn)，個人賬戶資金應(yīng)由雇主、個人分擔(dān)支付，同時政府給予相應(yīng)的財務(wù)指標(biāo)的支持，配款比例從1∶1到1∶10不等。主要目的是通過配額激勵計劃參與者進(jìn)行個人資產(chǎn)積累，同時對個人進(jìn)行投資、融資、商業(yè)等方面的技能培養(yǎng)。在個人資產(chǎn)賬戶的設(shè)計中有幾個重要參數(shù)：匹配率、時間限制、匹配上限，以及月儲蓄額等。

配款率。個人資產(chǎn)賬戶的配款比率與個人參與儲蓄的積極性有著很高的正相關(guān)性——配款比率越高，個人的儲蓄積極性也就越高。高配款率可能鼓勵人們成為儲戶并繼續(xù)參加更多的儲蓄項(xiàng)目。在“美國夢”項(xiàng)目“美國夢”示范工程（individual development account——American dream demonstration project）。工程要求參加者針對消費(fèi)目標(biāo)進(jìn)行儲蓄，目的是增強(qiáng)他們的儲蓄意識，盡量減少即期消費(fèi)，以便提高他們未來的生活水平。這些儲蓄項(xiàng)目主要包括：房屋的購買和維修、創(chuàng)辦微小型企業(yè)、接受教育培訓(xùn)等。項(xiàng)目參加者總體控制在收入位于或低于貧困線收入水平（一般是116%）的低收入貧困群體，或者從未結(jié)過婚的女性，其目的是提高他們長期的生活水平。這反映了該項(xiàng)目的重點(diǎn)是社區(qū)發(fā)展、社會服務(wù)以及房地產(chǎn)等組織所服務(wù)的對象。中，配款率是項(xiàng)目參與者每投入1美元可得到的配額比率。不同的參與者視情況會得到不同的配款率，其平均值大致為2∶1，最低為1∶1。有6%的參與者的配款率在1∶4到1∶7之間。［美］邁克爾?謝諾登：《窮人與資產(chǎn)：一項(xiàng)新的美國福利政策》，高鑒國、展敏譯，商務(wù)印書館，2005年。