陜西公共教育財政支出結構優化分析

田民正

內容提要本文通過對陜西省近年來公共教育財政支出結構的系統分析，指出當前陜西省公共教育財政支出結構存在的主要問題是：義務教育經費占比偏低，教育經費內部支出結構不合理，城鄉教育支出結構失衡，政府間教育財政支出負擔差異較大等，提出了結構調整的政策建議。

關鍵詞教育財政結構優化調整策略

〔中圖分類號〕D035-01〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2014)05-0125-04

根據公共財政理論，教育財政支出的主要職能是彌補教育資源配置中的市場失靈，滿足公眾的教育需求，其基本特征是公平性，要求由財政提供的各種公共教育服務，應當采取均等化的原則，即保證所有社會成員和群體獲得的教育服務都是相同的。教育財政支出結構指的是公共財政在教育內部配置的比例關系，通過對其科學性和合理性的分析，可以反映教育財政政策的公平程度。按照增強政策公平性、提高經費使用效率和財政支出效益的思路，本文對陜西省近年來公共教育財政支出結構作一研究分析。

一、陜西省公共教育支出現狀及存在的主要問題

陜西是教育大省，尤其是高等教育在全國具有明顯優勢，是我國高層次人才培養的重要基地。長期以來，陜西比較重視教育投入，特別是2008~2012年的五年間，各級政府始終堅持把教育擺在優先發展的戰略地位，教育投入逐年快速增長，財政性教育經費累計投入251788億元，年均增長2691%，成為全省財政各分類支出中第一大支出項目；全省地方教育經費投入從38061億元增長到88983億元，增幅達到13379%。其中，國家財政性教育經費投入從2008年的2659億元增長到2012年的70234億元，增幅達到16414%。①生均預算內教育事業費和公用經費均實現翻番，預算內教育經費撥款占財政支出比例穩步提高。為了進一步了解陜西省公共教育財政支出的狀況，本文主要從以下四個方面進行對比分析：

1備韃憒謂逃間的支出結構

《中華人民共和國教育法》按照學段將教育事業劃分為4個層次：高等教育、中等教育、初等教育（包括初中教育和小學教育）、學前教育，同時規定小學和初中為義務教育。財政預算內生均公用經費是反映政府教育投入充足程度的重要指標。從2008~2012年的5年間，陜西省高等教育生均預算內公用經費所占比例一直保持在40%左右，而義務教育（含小學和初中）僅占30%~40%。高校生均

*基金項目：陜西省社會科學基金項目（13ZGM001）

① 本文數據均來自《中國教育經費統計年鑒》（2008~2012年）和《陜西統計年鑒》（2008~2012年）。

公用經費2012年比2008年提高了248倍，小學和初中分別提高了18倍和164倍。小學生均公用經費與高校的差距從2008年的121072元，擴大到2012年的594929元；初中生均公用經費與高校的差距從2008年的88588元，擴大到2012年的489417元。可見，義務教育生均公用經費雖然有了很大提高，但與普通高校生均公用經費的差距卻在不斷擴大。

2014年第5期

陜西公共教育財政支出結構優化分析

人力資本理論指出，人力資本投資回報率與教育層次成反比，即教育層次越低投資回報率越高。也就是說，政府財政支出的重點應放在小學、初中和學前教育。根據前面的分析，陜西義務教育生均預算內公用經費所占比例僅為30%~40%。數量較少的非義務教育群體占用了較多的教育經費，而政府應當全力保障的義務教育僅占了少部分財政資源。這說明，各層次教育間的支出結構不盡合理，義務教育占公共財政支出的比重偏低，公共財政對義務教育的投入力度還應當進一步加大。

2幣邐窠逃生均預算內事業性經費與公用經費結構

義務教育經費的使用結構，是指按照用途區分的各項支出的配置結構。按照《中國教育經費統計年鑒》對教育經費科目的分類，教育經費主要包括事業性經費和基本建設經費。維持學校教育教學運轉的事業性經費支出又分為兩部分：人員經費，主要用于教職工工資福利支出和對個人、家庭的補助支出（含學生助學金）；公用經費，主要用于學校教學、科研及辦公費用和教學儀器、設備、圖書等的購置。在義務教育事業費支出規模確定的前提下，人員經費支出和公用經費支出的比例此消彼長，人員經費太高，就會影響教育教學工作的持續健康發展；公用經費太高，反過來會挫傷教職工的工作積極性。兩者的比例多少是科學合理的，目前世界上仍無統一的標準。從各國義務教育內部經費分配結構來看，一般是人員經費高于公用經費。根據聯合國教科文組織統計，各國義務教育支出中人員經費與公用經費的比例小學一般為7∶3左右，中學一般為6：4左右。靳希斌：《中國教育經濟學理論與實踐》，四川出版集團、四川教育出版社，2008年，第158頁。

2008~2011年陜西省基礎教育生均預算內公用經費占事業費比例，小學平均為2522%，初中為3359%，高中為2696%。對照國際上認可的比例標準，按照2011年的數據計算，小學的差距為381個百分點，初中、高中分別為285、296個百分點。公用經費在事業費中所占比重偏低，對進一步提高教育質量十分不利。

3背竅緗逃財政支出結構

區域內城鄉教育事業的均衡發展是實現城鄉公共服務均等化目標的重要基礎。公共教育財政資源的合理配置是促進城鄉教育均衡發展的關鍵因素。“十一五”以來，在國家政策的支持下，陜西省政府統籌城鄉教育事業發展，財政支出重點轉向農村學校，城鄉教育資源配置非均衡化狀況得到明顯改善，特別是義務教育均衡發展取得顯著成績。陜西省普通小學財政預算生均教育事業費支出城鄉之比從2004年的1∶094，提高到2011年的1∶133；普通初中財政預算生均教育事業費支出城鄉之比從2004年的1∶086，提高到2011年的1∶113。目前，農村義務教育學校生均教育事業費已超過城市學校。但普通高中財政預算生均教育事業費支出城鄉之比2011年仍為1∶083；職業高中生均教育事業費支出城鄉之比從2008年的1∶078，降低到2011年的1∶066。2011年陜西省小學、初中、高中、職業高中、幼兒園五類教育生均預算內公用經費占事業費的比例，農村學校均比城市學校低，城鄉分別相差25、413、1421、1446、685個百分點。可見城鄉教育財政資源的差距依然較大，特別是普通高中和職業高中的城鄉落差應引起高度重視。

4閉府間教育投入負擔結構

（1）各市區教育投入狀況。公共財政預算內教育經費占財政支出的比重是衡量各市區政府對教育努力程度的重要指標。從2010~2011年陜西省及各市區預算內教育經費占財政支出比例來看，一是努力程度相對最大的地區是渭南、商洛、安康，2011年預算內教育經費占財政支出的比例分別達到2589%、2421%、2412%，排全省前三名，這3個市當年的城市居民人均可支配收入和農村居民人均純收入在全省11個市區中僅排名第8、10、9名，足見政府對教育的重視程度；努力程度相對較小的地區是楊凌區為1173%，排全省倒數第一；二是陜西省和各市區對教育的投入2011年比2010年均有所增長，增長幅度最大的是銅川市為556%，其次是安康市和寶雞市，分別是468%、321%，增長幅度最小的是咸陽市和西安市，分別為019%、079%；三是2011年人均生產總值最高的榆林、延安、西安3市預算內教育經費占財政支出的比例并不高，全省排名分別為第10、9、6位，當然這3個市的財政收入基數較大，教育投入的絕對數量可能是較大的；四是各市區政府間教育投入不均衡。2011年預算內教育經費占財政支出的比例最高的渭南市比最低的楊凌區高出1416個百分點。