多措并舉，促進養老服務市場建設

董瑞志　張國平

[摘 要]我國老齡人口基數巨大且增長迅速，養老需求旺盛。在家庭養老功能弱化，政府對養老服務投入有限且力不從心的情況下，培育和推進養老服務市場建設，形成政府引導、市場主導的養老服務多元供給格局，是解決當前養老服務供需矛盾突出的必然途徑。本文從我國現有養老服務現狀出發，識別養老服務市場化建設面臨的諸多挑戰，提出加快養老服務市場化建設的對策及建議。

[關鍵詞]養老服務；市場建設；政府職能；流程再造；政策建議

[中圖分類號]D669.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）52-0217-02

隨著社會老齡化進程的加速，我國老齡人口大幅增加，養老服務需求劇增。在傳統的家庭養老功能弱化，政府養老服務供給能力有限的情況下，建設和培育養老服務市場，形成政府引導、市場主導的養老服務多元供給格局，是滿足基數巨大、需求各異養老需求的必然途徑。

1 養老服務現狀

我國老齡人口基數巨大，且增長迅速。第六次全國人口普查表明，2010年我國60歲以上人口已達到1.6億，60歲以上人口占比13.26%，65歲以上人口占比為8.87%。據不完全統計，老年慢性病患者占老年人群體的40%，失智失能老人約占15%。空巢老人、失獨老人養老問題日益突出，不斷拷問著養老服務體制，養老問題已經成為亟待解決的社會問題。

2 養老服務市場化建設面臨的主要問題

養老服務供需失配問題嚴重，養老服務市場化的輿論環境、法制環境尚未形成，老年人“購買養老服務”的觀念和習慣亟須培養，養老服務融資體制發展滯后，養老機構從業人員短缺且素質普遍偏低，是我國養老服務市場建設面臨的主要挑戰。

2.1 養老服務供需失配問題嚴重

我國老齡人口基數巨大且增長迅速，養老服務需求個性化趨勢明顯。從養老服務供給來看，現有養老服務體系尚未完善，養老服務供給明顯不足，服務質量不盡如人意。老年人能夠享受到的養老服務以日常生活照料為主，養老服務模式單一。但是，老年人迫切需要的長期照護、健康管理、心理慰藉等服務項目由于現有養老服務人員素質低下且缺乏專業知識而無法提供。

2.2 養老服務市場化的輿論環境尚未形成

老年人受傳統理念影響，對養老服務市場化缺乏認同，對養老服務機構缺乏信任，購買力低下使其無法獨立承擔養老服務購買費用，導致潛在養老服務需求未能激發。老年產業是微利行業，社會養老機構只有通過總量優勢實現規模效應才能可持續發展。在潛在養老需求尚未激發情況下，社會資本趨利性訴求根本無法滿足，這就是老年產業“叫好不叫座”的原因所在。

2.3 養老服務市場法制建設滯后

養老服務市場發展建設發展滯后，尚未建立市場規范和行業規范。在無法可依的情況下，養老機構在服務項目、服務方式、服務質量、服務定價等方面缺乏政策導向、行政監督，服務價格不透明，服務質量難以保證，養老機構之間無序競爭經常擾亂市場秩序，使養老服務市場健康發展難以為繼。在無法可依的情況下，養老服務需求方花錢也難以買到符合質量預期的服務。一旦發生糾紛，由于缺乏服務質量評價規范、知識不對稱和政府監管缺失，使得養老服務需求方取證困難、投訴無門。

2.4 投資融資體制滯后

現有養老服務投資模式單一，采用政府財政撥款為主，社會資本投入為輔的方式進行，政府負擔太重且力不從心。社會資本因缺乏贏利預期導致其投資老年產業積極性不高。融資平臺建設滯后，降低了投資融資效率。上述原因造成養老服務供給投入不足的尷尬局面。

2.5 從業人員素質不高且普遍缺乏專業技能

按國際老年人口與護理人員配備比例3∶1測算，共需要養老護理員1000萬人，而目前中國養老機構員工只有22萬人，其中取得職業資格的僅有2萬多人，供需矛盾十分突出。調查顯示，養老機構從業人員文化程度普遍不高，54.5%的是小學及以下文化程度，初中文化程度的占比32.4%，中專或高中文化程度者占比10.8%，大專及以上文化程度者占比僅為2.3%。這些養老護理員普遍缺乏醫療保健、長期照護的技能。養老護理員短缺及從業人員缺乏專業技能已經成為制約、阻滯養老服務市場發展的重要因素。

3 加快養老服務市場化建設的對策與建議

地方政府應強化養老服務體系高層設計，主動承擔起養老服務市場法制化建設、輿論環境構建、公共資源支持和市場監管的職責，制定市場規范、養老服務質量及評價標準，引導社會資本投入老年產業，投資養老服務市場IT基礎設施，以信息系統為依托實行長效監管，促進養老服務供需關系和諧。

3.1 強化養老服務體系高層設計

按照養老需求對老年人生存、生活的支持程度，把養老需求劃分為基本養老需求、普遍養老需求和增值性養老需求：基本養老需求是指為老年人生存提供支持的養老需求，包括緊急救護、失智失能老人的長期照護等；普遍養老需求，主要針對具有自理或半自理能力的老人，為其提供日常生活照料服務；增值性養老需求是指老年人在滿足其生存、日常生活基礎上追求更高質量生活而產生的養老需求。與養老需求分類模式相對應，把養老服務劃分為基礎養老服務、日常照料服務和增值性養老服務。

養老服務市場化堅持“養老需求導向”的方針，強化養老服務體系高層設計，兼顧公共性和公益性相統一，保障老年基本生存權利和公民權利，均衡各方利益。對基本性養老需求采取政府兜底方式運作，由國有養老機構承擔。對普遍養老需求和增值性養老需求，交由養老服務市場予以滿足。

探索志愿者公益服務、政府購買服務和市場化有償服務相結合的養老服務供給模式，逐步形成養老服務供給的多元格局。通過外包、出租、委托經營等方式把國有養老機構的所有權和經營權逐步剝離。在保證老年人基本養老需求前提下，把價格調節、養老機構優勝劣汰交由市場主導。

要遵循市場規律，形成服務價格市場調節機制，允許養老機構取得合理、合法的有償服務收益，通過有效監管保障老年人能夠享受到預期質量的服務。

3.2 創設社會輿論環境，釋放老年人潛在需求

發揮新聞媒體、政府窗口部門的宣傳作用，大力宣傳養老服務市場化，使民眾對養老服務市場化有更加深入的了解。向老年人發放養老補貼，提高老年人的服務購買力，培養老年人購買養老服務的意識和習慣，引導老年人購買切合自身需求的養老服務。

3.3 健全養老服務市場法律法規，建立養老服務質量標準

地方政府作為養老服務市場的監管部門，需要根據老年人的養老需求、個人偏好、自理能力、慢性病情況等因素精細化描述養老需求，形成養老需求的分類體系。以問卷調查、現場訪談和調研等方式了解養老機構提供的服務項目，形成養老服務項目的分類體系。制定養老服務質量標準，擬定養老服務項目的官方指導價，為有效監管養老機構行為、調解/仲裁養老服務糾紛提供管理依據。

3.4 建立養老服務多元投資融資模式

政府應將養老服務的經營職能推向市場，吸引和引導社會資本進入老年產業，鼓勵個人和企業興建養老機構，改革養老金制度以實現養老金增值，倡導金融機構、保險機構開發適合老年人收入產品、支付能力的金融產品和保險產品（特別是護理保險），構建養老服務多元融資模式。

3.5 完善從業人員專業化建設，提高其工資待遇

建立和健全養老服務從業人員職業認證制度和培訓制度，定期對從業人員進行培訓、考核和認定，確保其能夠勝任養老服務工作。

把養老服務人才培養納入高職高專、高等院校人才培養計劃，鼓勵教學單位開設養老服務相關課程，拓寬養老服務從業人員供給渠道。

通過輿論引導提高全社會對養老服務從業人員的尊重和價值認同。把養老機構從業人員納入社會公益性崗位范疇，參閱其職業技能等級給予相應的崗位額補貼和社會保險補貼，切實提高養老服務從業人員待遇，吸引具有醫療保健、健康管理專業技能的高層次人才進入養老服務人才隊伍。

3.6 加快信息化建設，強化政府監管

建議政府職能部門投資研發養老服務供需關系管理系統，利用養老服務供需關系管理系統的平臺作用重構養老服務市場的監管流程，強化養老服務市場的政府監管職責。

地方政府還應建立養老服務人才庫，將所有養老機構從業人員納入人才庫之中，優化養老服務人才配置，提高養老服務人才使用率，同時將行為不端的養老服務從業人員剔除出養老服務行業。

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