提高基層領導干部依法行政意識和能力的路徑

【內容提要】 基層領導干部的依法行政意識和能力直接影響著我國依法行政的全面推進，關系到法治中國建設的進程。而我國基層領導干部的依法行政意識和能力與法治中國建設的要求還有一定的差距。當前，提高基層領導干部依法行政意識和能力，應從增強基層領導干部的法治觀念，提高基層領導干部依法決策、執行、解決社會矛盾糾紛等能力，以及強化對基層領導干部依法行政的監督等方面去努力。

【關鍵詞】 基層領導干部 依法行政 意識 能力

【作者簡介】 羅元蘭，中共十堰市委黨校副教授。

【中圖分類號】 C933 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）05-0040-03

黨的十八大報告明確提出了到2020年實現法治政府基本建成的目標，并強調指出推進依法行政，切實做到嚴格規范公正文明執法。當前，基層領導干部的依法行政意識和能力與法治中國建設的要求還有一定的差距。因此，適應法治中國建設的要求，全面推進依法行政，亟需提高基層領導干部依法行政意識和能力。

我們以十堰市委黨校的縣干班、局干班、科干班和鄉鎮領導干部培訓班的學員為研究對象，進行《十堰市領導干部依法行政意識和能力》問卷調查，發放了200份問卷，收回了200份問卷。同時我們還進行了座談和走訪。在調研的基礎上，我們還參閱了許多專家、學者的有關觀點和見解，撰寫了此文。

一、基層領導干部依法行政意識和能力的現狀

1. 基層領導干部依法行政意識有待進一步增強。問卷中“對我市行政機關工作人員依法行政意識和法治觀念的基本評價”，認為“基本適應依法行政工作要求”的占60%，認為“很適應依法行政工作要求”的只占15%。這一調查結果反映了基層領導干部的法治觀念和依法行政意識基本適應依法行政工作的要求，但與全面推進依法行政、建設法治政府的要求還有一定的差距。有些基層領導干部受我國封建思想的影響，人治觀念較重，法律意識淡薄，法治觀念不強，法治思維沒有養成，不能適應經濟社會發展的要求；有些基層領導干部不能正確處理政策與法律的關系，當政策與法律不一致時，往往以政策代替法律，損害了法律的權威；等等。以上這些問題在一定的程度上損害了法律的權威，削弱了法律的作用，也影響了老百姓對法律的崇尚和遵循。由此可見，基層領導干部的法治觀念和依法行政意識還有待進一步提高。

2. 基層領導干部對行政決策的科學性、民主性和合法性重視不夠。問卷中“行政機關在科學、民主、依法決策中存在的主要問題”，認為“決策前調查研究不夠充分”的占50%，認為“決策過程中程序不規范，公眾參與渠道不暢通”的占62%，認為“重大決策合法性審查和集體決策制度未健全”的占54%，認為“決策責任制度落實不到位”的占52%。這一調查結果反映了基層領導干部在作出行政決策時，還存在著決策前調查研究不充分、決策程序不規范、公眾參與不夠、重大決策合法性審查和集體決策制度未健全、行政決策責任追究制度不健全等問題。有些基層領導干部在作出重大決策時，不做充分的調查研究，不考慮是否有法律依據以及決策的內容是否合法，甚至違反法定的程序，以致拍腦袋決策、隨意決策、違法決策，決策失誤頻頻發生，給地方經濟社會發展造成了重大的損失，同時也損害了人民群眾的合法權益。

3. 基層領導干部依法執行能力有待提高。問卷中“基層行政執法中存在的主要問題”，認為“存在多頭執法、重復執法、趨利執法、權限不清等”的占66%，“在行政執法過程中存在不告知當事人權利等現象”的占54%，“存在不持證上崗、不亮證執法等行為”的占45%，這一調查結果反映了在基層行政執法實踐中，除了多頭執法、重復執法、權限不清等體制原因外，還存在著行政執法不規范、行政執法程序違法、重罰輕教，以罰代管，甚至趨利執法等問題。所謂趨利執法是指一些行政機關及其工作人員為追求利益而執法，如釣魚式執法。這些問題的存在，嚴重損害了人民群眾的合法權益，損害了法律的尊嚴，損害了政府的形象。

4. 基層領導干部依法處理社會矛盾糾紛的能力欠缺。一些基層領導干部在處置社會矛盾糾紛方面顯得心理脆弱，思路狹窄，簡單粗暴，重行政手段，輕法律的運用。有些社會矛盾糾紛因基層領導干部處理不妥，作為不力，造成一些地區社會矛盾越積越多，越弄越大，甚至上升為群體事件，進而影響到社會的和諧穩定、人民生活的安定。因此，基層領導干部面對當前社會矛盾糾紛的多發和凸顯，感到責任大、壓力大，依法處理的能力不足。

二、提高基層領導干部依法行政意識和能力的路徑

1. 增強基層領導干部的法治觀念。建設法治中國，全面推進依法行政，必須提高基層領導干部法治觀念和依法行政意識。要加強對基層領導干部的法律知識的培訓和教育，尤其是加強憲法和與工作有關的法律法規知識的學習，使基層領導干部牢固樹立以依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導為基本內容的社會主義法治理念，不斷增強依法治國、依法執政、依法行政、權利義務對等、依法履行職責、人權保護等法治理念。提高基層領導干部的法治觀念，應增強四種意識：一是憲法法律至上意識。憲法和法律處于至高無上的地位，具有極大的權威性，任何組織和個人都必須在憲法和法律范圍內活動，任何組織和個人違法都必須受到法律的制裁。任何人都不得以言代法，以權壓法，權大于法。二是職權法定意識。領導干部的權力不是固有的，是人民通過法律授予的。對領導干部而言，法未授予，不可為。職權法定，越權無效。這一原則要求基層領導干部履行職責時，必須符合法定的權限，按照法定程序進行。三是責任意識。權力與責任是統一的。領導干部在行使權力的同時，必須承擔相應的責任。四是正當程序意識。程序一般為實體服務，但有時具有獨立的價值，實體無法體現的公平，程序可以做到。沒有程序公正，就不能實現實體公正。如果侵犯相對人的程序權利，同樣是違法。行政程序違法，行政行為無效。基層領導干部應增強正當程序意識，按照法定的程序行使權力和履行職責。全面推進基層依法行政，建設法治政府，必須增強領導干部依法行政意識和法治觀念，自覺養成法治思維的習慣，切實提高基層領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。

2. 提高基層領導干部依法決策能力。行政決策的合法與否，決定著行政行為的合法與否。提高基層領導干部科學、民主、依法決策的能力，是提高基層領導干部依法行政能力的關鍵。行政決策的科學化，要求領導干部在作出行政決策時，要深入開展調查研究，一切從實際出發，尊重經濟社會發展的規律。行政決策的民主化，要求領導干部在作出行政決策時，要廣泛聽取群眾的意見，盡可能使作出的決策反映人民群眾的意愿，要代表人民群眾的利益。行政決策的合法化，要求領導干部作出的行政決策符合法律法規的規定。以上三方面的內容是統一的。行政決策民主化是行政決策科學化和法治化的前提和基礎，行政決策科學化是行政決策民主化的必然要求和最終目的，行政決策法治化是行政決策民主化和科學化的保障。提高基層領導干部科學、民主、依法決策能力應從四個方面努力：一是要建立健全行政決策程序的規則和機制。完善的行政決策程序制度和機制，是實現民主、科學和依法決策的保證。二是要擴大公民對行政決策的參與渠道。三是建立健全行政決策合法性審查制度。領導干部在作出決策時，應考慮是否有法律依據，是否符合法定條件。此外，領導干部決策時應嚴格按照法定程序進行。凡涉及到地方經濟社會的發展和人民群眾的切身利益的重大行政決策必須經過政府法制機構的審查。四是建立健全行政決策責任追究制度和機制。誰決策，誰負責。以避免隨意決策，甚至違法決策，給地方經濟社會發展造成不可挽回的損失，給人民群眾的合法權益造成危害。

3. 提高基層領導干部依法執行能力。嚴格執法是推進基層政府依法行政的關鍵。我國有80%的法律、90%的法規是由行政機關來執行的，而絕大部分法律法規是基層政府及其部門來執行的。基層領導干部在行政執法中，既是組織者、領導者，又是執行者。基層領導干部的依法執行能力的強弱，直接影響著法律法規在一個單位，乃至一個部門和地方的貫徹實施。提高基層領導干部依法執行能力應從五個方面努力：一是完善基層行政執法體制。要按照十八大及十八屆三中全會的要求，深化基層行政執法體制改革，整合基層行政執法主體，相對集中行政執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、重復執法、多頭執法等問題，為提高基層領導干部依法執行能力提供體制保障。二是規范基層領導干部的行政執法行為。基層領導干部要嚴格按照法定權限和程序行使職權，履行職責，在法定權限范圍內管理經濟社會事務，切實維護人民群眾的合法權益。同時要進一步規范行政裁量權行使，以避免行政執法的隨意性。三是加強行政程序制度建設。加快行政程序的立法，明確執法環節和步驟，以程序公正保障實體公正。要進一步強化基層領導干部的程序意識，嚴格按照法定程序執法。四是建立健全對基層領導干部行政執法的監督制度和機制。建立基層領導干部行政執法評議考核制和執法過錯責任追究制。強化基層領導干部的責任，保障法律、法規和規章的全面、正確貫徹實施。同時要加強對基層領導干部行政執法的監督。此外要完善執法經費由財政保障的機制，切實解決執法經費與罰沒收入掛鉤問題。

4. 提高基層領導干部依法化解社會矛盾糾紛的能力。在任何國家、任何時代，社會矛盾糾紛都是普遍存在的，尤其是在社會轉型時期，由于各種利益沖突而引發的各種社會問題和各類社會矛盾糾紛不斷增加。社會矛盾大多發生在基層，而基層領導干部身處化解社會矛盾的最前沿。基層領導干部面對這些問題和矛盾糾紛，如果處理不好，甚至解決不了，就會影響行政工作的效率，影響社會和諧穩定，影響經濟社會的發展，影響黨在人民群眾中的威信和形象。當前社會矛盾糾紛的多發和凸顯，要求基層領導干部提高依法解決社會矛盾糾紛的能力，及時有效地化解社會矛盾糾紛，以維護社會的和諧穩定。因此，領導干部必須學會運用法律手段有效解決這些矛盾和問題，從而保障整個社會的和諧穩定，保障經濟社會的快速發展。

5. 強化對基層領導干部依法行政的監督。加強對基層領導干部依法行政的監督，培養基層領導干部提高依法行政能力的自覺性。強化對基層領導干部依法行政的監督應從三個方面努力：一是建立健全基層領導干部依法行政責任制和過錯追究制。有權必有責，用權受監督，違法要追究，侵權必賠償。二是建立健全基層領導干部依法行政的考評制度和機制。把基層領導干部的依法行政納入考評體系，如行政機關制訂文件的合法性、履行法定職責情況、行政案件的處理情況等作為依法行政的考核內容，把能否依法行政作為基層領導干部政績和能力考核的一個重要方面，把依法行政能力強的人選拔到重要崗位。三是建立健全對基層領導干部依法行政的監督制度和機制。對基層領導干部依法行政的監督，從監督主體來看，包括行政系統外部的監督和行政系統內部的監督。行政系統外部的監督主要包括人大監督、政協監督、司法監督、新聞輿論監督及群眾監督等。行政系統內部的監督主要包括行政監察、審計和行政機關的層級監督。要加大對基層領導干部依法行政的監督力度，增強監督合力和實效。對違法行政行為的相關責任人員給予嚴厲懲罰，依法追究其法律責任。

此外，要加強我國社會主義法治文化建設，為提高基層領導干部依法行政能力構建良好的法治環境。加強法制宣傳教育，增強全社會成員的法治觀念，培養公民對法律的信仰，引導公民用法律維護自身權益，逐步形成全社會成員學法、遵法、守法、用法的良好法治氛圍，為提高基層領導干部依法行政能力，進而推進基層政府依法行政提供良好的法治文化氛圍。

責任編輯：徐建秋