生態畜牧業發展中的土地流轉問題與對策研究

肖羌雄

摘要基于青海省農牧區推動土地流轉以大力支持生態畜牧業發展的政策背景，概述了湟源縣現有的飼草用地流轉方式，分析了生態畜牧業發展中土地流轉存在的問題，指出生態畜牧業只有在土地合理、有序、規范的流轉過程中才能步入可持續發展的道路，并就此提出了相應的對策建議。

關鍵詞湟源縣；飼草種植；土地流轉；問題；對策

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）21-07215-02

Problems and Countermeasures of Land Circulation in Ecological Animal Husbandry Development—With Huangyuan County in Qinghai Province as an Example

XIAO Qiangxiong（Rural Operation Management Station of Huangyuan County， Xining， Qinghai 812100）

AbstractBased on the policy background of promoting land circulation to support ecological animal husbandry development in Qinghai Province， the current land circulation ways were elaborated， the existing problems of land circulation in animal husbandry development were analyzed. It was pointed out that the ecological animal husbandry can only go into the way of stable and sustainable development during the course of land circulation that is reasonable， orderly and normal. Several countermeasures were put forward.

Key wordsHuangyuan County； Forage grass plantation； Land circulation； Problems； Countermeasure

湟源縣地處青藏高原東端的日月山下，在青海省東部農業區與西部牧業區的結合部，全縣耕地面積1.495萬hm2，大部分耕地為淺腦地，農民從事農業生產整體效益低，基本上不適應糧油作物種植。畜牧業生產是該地區優勢產業，“西繁東育”興起已近20年，2013年當地農民人均純收入的45%來源于畜牧業生產，畜牧業發展基礎好。湟源縣已建設成為青海省草業發展和草種繁育的示范基地，立足“草業建設-綠色養殖-畜產品深加工-有機肥加工-市場銷售”為一體的現代農牧業大循環經濟模式，按照“為養而農、為養而種、以草興牧、以牧促農、共同發展”的思路，為建成“青海省農區現代畜牧業示范縣”總體目標在逐步努力。僅2013年湟源縣農村土地經營權流轉用于種植飼草面積就達0.724萬hm2，占耕地總面積的48.44%，這不僅為縣域內養殖業提供了充足的飼料，也為周邊海晏、剛察、共和、湟中縣草食畜生產提供了飼草儲備。大規模的土地流轉促進了湟源縣生態畜牧業的穩定可持續發展。

1湟源縣飼草種植土地流轉的方式

1.1合作社帶頭人進行流轉養殖專業合作社通過簽訂黑麥的收購合同把農戶全部聯系起來，集中連片種植黑麥。合作社對簽訂合同的農戶種植的飼草開展全方位服務，從種子和農藥等生產資料的統一購入，到各類田間管理和飼草的收獲、收購提供全程服務。如2013年湟源縣日月藏族鄉哈拉庫圖生態養殖專業合作社種植黑麥43.8 hm2，全部由專業合作社按照簽訂合同收購，每公頃黑麥種植成本4 050元，農民收入為12 750元，與當地沒有加入專業合作社的農戶相比每公頃土地多收入1 800元，這樣既保證了農民的利益，又調動了農民參加專業合作社的積極性。

1.2合作社內部的土地流轉養殖專業合作社通過土地流轉，種植青飼料滿足自己的合作社的正常生產，既降低生產成本，提供無公害、優質的飼草，又能保證生產出安全農產品。如湟源縣永成牛羊養殖農民專業合作社是天露奶業的奶源基地，每年提供鮮奶達1 600 t以上，流轉種植飼草土地達200 hm2，收獲的飼草除滿足合作社自身需求外，多余的全部出售給圣源牧場。

1.3家庭農場土地流轉家庭農場包括種植家庭農場和養殖家庭農場，家庭農場通過出租和轉包流轉方法，進行土地經營權流轉[1-2]，擴大土地的經營面積，通過簽訂飼草購銷合同，將飼草出售給養殖場、養殖專業合作社、公司等。養殖家庭農場通過流轉土地種植飼草，解決一部分自己飼養過程中的飼料問題，降低生產成本，多余的飼草可以通過簽訂銷售合同提供給其他養殖戶使用。家庭農場通過自己購置的各種大中型農機具進行規模化生產，種植飼草的面積都在20 hm2以上，大部分采取機械化作業，家庭農場勞動強度不大，只在秋收季節雇傭部分勞動力。

1.4種植大戶土地流轉種植大戶種植的土地往往是條件差、農戶撂荒、棄耕的土地，轉出土地的農戶遷移到條件較好的其他地方生活，遷移出去的農戶土地的流轉費用極低，只要有人進行種植，許多農戶就能提供土地，轉出戶只是象征性地向種植大戶收取極低的土地流轉費用。這些土地大部分被轉包、少部分進行出租，種植大戶通過以上方式得到土地，進行規模化生產，并與其他銷售部門簽訂銷售合同，保證自己能夠有較好的收益，也為那些土地撂荒的農戶解決了難題。如廟溝村一戶農民自己購置農機具進行飼草種植，每年土地流轉面積超過200 hm2，種植的飼草全部按照訂單的形式銷售到畜牧場和其他縣的養殖場，僅此一項年凈收入達到110萬元。

1.5農業公司土地流轉農業公司依靠公司的經濟實力、生產技術優勢、資金投入優勢，進行土地的直接租入，大規模地用來種植燕麥、黑麥、青玉米等飼草作物。如富農草業有限責任公司對異地搬遷的8個村的土地進行整理后規模化種植飼草，產生經濟效益以后又開始租賃周邊其他村的土地，年內土地流轉達到1 113.33 hm2，生產的飼草全部加工為PS面包草，同時也收購其他種植戶的飼草進行加工，每年生產PS面包草達35萬t，既解決了一部分農村剩余勞動力的就業問題，又增加了農民收入。

1.6村干部帶頭進行流轉當前有個別農戶對自己的承包地經營熱情不高，有撂荒的現象，村干部為群眾所想，因地制宜，利用當地的地理環境優勢，統一種植飼草增加收入，對其他農戶起到示范帶動作用。如巴燕鄉福海村書記安維幫帶領群眾在撂荒土地上種植飼草，比種植青稞和油菜平均每公頃增加收入4 500多元，大大提高了農民收入。

2湟源縣飼草種植土地流轉存在的問題

2.1簽訂的土地流轉種植合同不規范土地流轉的合同簽訂不規范，上級部門有補助的就簽訂土地流轉合同，沒有補助的就敷衍了事，而且許多合同簽訂后未到鄉鎮土地流轉服務中心部門進行鑒證。一些工作人員認為土地流轉是農戶與其他單位之間的事情，不必要土地流轉服務中心管理。況且土地流轉過程中，各村的情況不同，在一個農業生產季中流轉大戶簽訂合同的時間緊，任務重，在合同簽訂方面不細心，簽訂的土地流轉合同質量不能保證。

2.2流轉土地地力難以提高其一，當地農戶對土地出租后的收入期望值比較高，所以土地流轉合同簽訂的時間不會太長，不利于土地地力的提升；其二，近幾年土地流轉過程中，流轉大戶之間出現價格競爭，簽訂的土地流轉合同一般都是短期合同，造成短期效益。由于大多是短期流轉，種植大戶對于流轉過來的土地，不重視加大對土地的投入，只是勉強維持流轉土地的正常生產，更談不上提高土地的肥力條件，甚至部分流轉大戶采取掠奪式經營，使地力水平逐年下降。

2.3土地流轉機構不完善、人員不固定在發展生態畜牧業政策支持下，湟源縣土地流轉服務中心和鄉鎮土地流轉服務中心已全部建立，為土地流轉打下了基礎。但是各鄉鎮土地流轉服務中心人員不固定，鄉鎮土地流轉服務工作的人員工作擔負著鄉政府的其他主要工作，大部分工作還需要縣土地流轉服務中心承擔。人員匱乏成為開展土地流轉工作的制約因素，給工作帶來了極大的影響，其結果造成土地流轉合同的管理、鑒證及土地流轉信息的發布工作嚴重滯后。

2.4土地確權登記進展緩慢，直接影響到土地流轉管理2013年湟源縣才開始土地確權登記工作，而且開展的僅為試點，目前為止只完成了5個村，進度較慢，土地流轉管理今后完全依賴土地確權登記工作。確權之后，就能很精確地在確權登記的圖形中找到流出的土地，不再必須到實地進行土地流轉核實工作，減輕了勞動強度，為土地的鑒證工作打下堅實的基礎。因此，土地確權工作的滯后影響了可持續生態畜牧業的進一步發展。

2.5土地流轉大戶資金緊缺，制約了生態畜牧業的發展規模由于農業生產周期長，投入的資金特別大，一方面要付土地流轉的租金，另一方面要付各種生產投入，如生產資料、人工及前期費用，資金的不足限制了飼草種植大戶進行土地流轉的規模。而政府部門的支農項目資金支持十分有限，再加上農村金融體制不完善，農民融資困難，因此資金缺乏成為制約生態畜牧業發展的又一重要原因。

3促進土地流轉的對策

3.1規范土地流轉合同在全縣開展土地流轉合同規范化的宣傳工作，特別是村一級和流轉大戶的宣傳工作，引導農村土地流轉雙方使用青海省農牧廳統一格式的土地流轉合同文本，實行土地流轉村蓋章核實和備案、鄉鎮土地流轉中心鑒證工作，并且報縣土地合同管理部門備案。通過合同的鑒證和備案工作，及早發現合同存在的問題，減少土地流轉糾紛的發生，維護農民的合法權益。

在規范合同形式的同時，土地流轉價格要合理、合法。在土地流轉合同的管理中，要求流轉大戶盡量保證土地每一年轉包、出租的土地價格是按照當時的土地流轉的市場價格進行交易的，農戶在簽定土地流轉合同時，流轉定價條款中應該盡量留有余地地簽訂切實可行的土地流轉價格合同，保證農戶在平等協商、依法、自愿、有償的基礎上進行土地流轉。

3.2提高流轉土地的地力財政部門按照土地流轉獎補辦法，像2012年以前一樣繼續每年拿出50萬元進行獎補，按照土地流轉合同簽訂的年限，制定一個按照年限補助辦法，如只要簽訂3年以上的土地流轉合同進行補助，在此基礎上流轉期限每增加1年，補助提高10%。用這種方法延長土地流轉期限，通過對土地流轉大戶進行獎補機制，既解決了流轉大戶的資金問題，也促進了流轉大戶延長土地流轉期限，使流轉大戶對土地進行種養結合，從而有利于流轉土地的地力提高[3]。

3.3加強流轉后的土地管理按照《青海省〈農村土地承包法〉實施辦法》，承包方不得閑置、荒蕪承包耕地。承包方暫時不能耕種的，應當委托他人代耕；代耕一年以上的應當簽訂書面合同。承包方連續二年閑置、荒蕪承包耕地的，發包方應當終止承包合同，收回發包的耕地。實際工作中土地撂荒情況確實存在，卻沒有按照以上政策執行，對此，農村基層干部應盡心盡力，盡量動員農戶按照土地流轉辦法去執行，保證農戶對土地的承包權不變，農民的實際收益逐年提高，撂荒的土地逐年減少，保證流轉土地的高效持續利用。

3.4完善土地流轉中心當前湟源縣農村土地流轉服務中心已經成立，但成立后的土地流轉服務中心只有工作設備，具體工作流程還不完善。如何發揮流轉服務中心優質的服務，需要縣、鄉鎮領導高度重視，按照中心的工作職責，提供經費支持；配備中心負責人，配齊工作能力強、責任心強、懂農經工作的人才隊伍，保證土地流轉服務中心工作順利開展；建立流轉大戶土地臺賬，發布農戶流轉意向，保證流轉雙方滿意、土地流轉合同管理工作到位。

3.5加快農村土地確權工作農村土地確權工作利國利民，湟源縣土地確權工作已經開始試點，試點工作進展順利，按照“兩年擴大試點、三年全面推開”的總體安排，爭取確權補助資金到位，保證工作的順利進行，為土地流轉工作的進一步開展奠定基礎。

3.6加大財政和金融扶持力度加大財政支持力度，逐步加大對農民專業合作社和種養大戶、農業企業的支持，通過貼息、補助、獎勵等形式，支持飼草生產[4]。落實好國家對農業生產稅收支持和其他優惠政策。增加農業信貸資金投放，各金融機構通過加大對農業生產資金的投入，提高對各類農業經營主體的金融服務水平。

參考文獻

[1] 胡明輝.我國農村土地流轉模式研究[D].秦皇島：燕山大學，2009.

[2] 郭正模.家庭農場經營模式的土地集中與流轉機制構建[J].中共四川省委省級機關黨校學報，2013（6）：106-109.

[3] 劉驊，王西和，馬興旺，等.伊犁地區土壤培肥技術[J].新疆農業科學，2008（S3）：33-40.

[4] 丁玉全.欠發達地區圍繞國家支農惠農政策開展農村金融創新的建議[J].甘肅金融，2010（5）：11-17.