城鄉一體化背景下的土地整治策略研究

張志宏 傅東平

摘要在城鄉一體化建設的戰略背景下，土地整治逐步成為協調城鄉用地結構和布局的重要手段，并由單純的補充耕地向建設性保護耕地與推進新農村建設和城鄉統籌發展相結合轉變。該研究以廣西壯族自治區桂平市為例，對該區域土地利用現狀及整治潛力進行分析，剖析城鄉發展一體化進程中土地整治面臨的新形勢，從土地整治模式、管理體制、融資渠道、土地整治激勵機制、加強公眾參與和生態環境保護等方面提出相應的策略。

關鍵詞城鄉一體化；土地整治；策略；桂平市

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）21-07217-03

Study on Land Consolidation Strategies under the Background of UrbanRural Integration—A Case Study of Guiping in Guangxi

ZHANG Zhihong et al （College of Economics and Management， Guangxi Teachers Education University， Nanning， Guangxi 530001）

AbstractAs the strategic background of urbanrural integration， land consolidation is gradually becoming an important means of coordinating the structure and layout of urbanrural land use， and it is transforming from a single supplementary cultivated land to the combination of constructive protecting arable land and promoting the new rural construction and urbanrural coordinative development. Taking Guiping City as an example， regional land use status and potential consolidation were analyzed， then the new situation under the background of urbanrural integration was studied. Several countermeasures were put forward from aspects of land consolidation mode， management system， financing channel， land consolidation incentive system， strengthening public participation and ecoenvironment protection.

Key words Urbanrural integration； Land consolidation； Strategies； Guiping City

土地問題是我國城鄉一體化進程中亟待解決的問題之一，城市化的發展帶來建設用地規模擴大，糧食生產安全的保障需要耕地數量的保證[1]。在城鄉一體化進程不斷推進的新背景下，通過高標準基本農田建設及其他相關技術提高土地利用效率，全面提升土地整治技術水平，滿足耕地數量增加和質量提升的要求和城鎮建設用地空間不斷拓展的要求，從而有效解決城鄉一體化進程中的用地緊張問題。 目前學術界關于城鄉一體化與土地整治關系研究的成果主要集中在城鄉統籌發展與土地整治、城鎮化與土地整治、城鄉一體化與土地集約利用等幾個方面[2-5]。陳曉軍等提出土地整治支撐城鎮化發展，土地整治是城鄉一體化發展的必然選擇[6]；孟展認為土地整治與城鄉一體化建設關系密切，土地整治促進了城鄉一體化的發展，反過來，城鄉一體化的發展也提高了農村土地整治工作的標準[7]。

“十二五”時期是桂平市經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是資源環境約束加劇的矛盾凸顯期。桂平市參與西江經濟帶建設呈現出加速發展的良好態勢，但在城市化速度日益加快的氛圍中，亦面臨著用地指標嚴重不足的問題，通過大力推進土地整治，采取城鄉建設用地增減掛鉤等方式補充城鎮建設用地成為西江經濟帶發展的必要手段。

1 桂平市土地利用現狀及土地整治潛力分析

2 城鄉一體化背景下桂平市土地整治面臨的問題分析

2.1 農用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻目前桂平市人均耕地面積僅為0.036 低于全區人均耕地的0.086 hm2的平均水平，也低于貴港市的人均耕地水平。隨著桂平市經濟社會的快速發展，大批的項目難免會占用耕地區域，城鎮建設規模將不斷擴大，耕地保護形勢嚴峻。

2.2補充耕地難度加大，糧食增產任務艱巨桂平市土地面積中，平原與盆地占41.55%，丘陵占52.29%，山地占616%。隨著土地整治工作的不斷開展，可開發為耕地的后備土地資源逐漸減少，通過土地整理和復墾增加耕地數量的潛力有限；同時，即使能夠達到數量上的占補平衡，質量上也較難達到被占用耕地的水平，保障糧食持續增產的任務艱巨。

2.3土地供需矛盾突出“十二五”時期是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，也是資源環境約束加劇的矛盾凸顯期。今后較長一段時間內，城鎮化、工業化將由緩慢增長向快速發展階段過渡，城鎮工礦用地需求量將在相當長時期內保持較高水平，并將進一步拉動市域基礎設施用地的增長，而桂平市可用作新增建設用地的土地資源供給量有限，如何實現土地資源供給和需求的平衡是未來一段時間的重要任務。

2.4統籌協調土地利用的難度增大隨著經濟發展方式的轉變，桂平市作為廣西西江經濟帶的中心，將承接東部工業的轉移，在有限的耕地上需要維持眾多人口的糧食、蔬菜需求，同時還要保證城鄉一體化背景下的基礎設施建設用地，這些都將要求桂平市加強耕地質量建設，充分挖掘耕地生產能力，統籌安排各類用地，增加區域土地利用的協調性。

2.5生態環境整治任務繁重建設資源節約型、環境友好型社會，是貫徹落實科學發展觀、轉變經濟發展方式的重要著力點。桂平市境內地質構造比較復雜，既有褶皺又有斷層，地貌類型多樣，山地、丘陵、平原、盆地皆有。目前，桂平市水土流失面積215 km2，按侵蝕強度劃分，輕度178 km2、中度35 km2、強度2 km2，水土流失面積占全市總面積的5.28%。另外，桂平市整治廢棄工礦用地和改善土地生態環境任務繁重。

3 城鄉一體化背景下桂平市土地整治的策略研究

3.1建立城鄉統籌發展的土地整治模式以科學發展觀為指導，以“加快轉型升級、建設幸福桂平”為核心，實施耕地數量有序增長、質量穩步提升、生態安全格局構建相統一，著眼可持續發展和現代農業建設的戰略性部署，以高標準基本農田建設和城鄉建設用地增減掛鉤試點為突破口，積極推動土地整治工程建設以點帶面的示范效應，科學統籌不同區域的土地整治內容、功能定位和模式。加強重點區域的土地綜合整治，構建郁江平原和桂平山區協調發展、區域生態環境和城鄉人居環境顯著改善的土地利用格局。合理利用和保護全市的土地資源，在積極補充耕地數量的同時提高耕地質量和改善農業生態環境，優化城鄉土地利用功能分區，有效發揮土地整治對經濟社會可持續發展及生態文明建設的支撐作用。建設經濟發展、城鄉宜居、環境優美、用地高效的幸福桂平，真正凸顯西江工業走廊和紅水河能源經濟開發區結合部的戰略地位。

3.2完善規劃實施的管理體制首先，明確規劃實施相關部門的責任。市級、鄉鎮級政府要在土地整治中發揮統籌全局的作用，成立專門的土地整治工作小組，對全市的土地整治工作進行系統安排；財政金融部門要確保土地整治資金的及時到位，并引導資金的合理利用；農工委、建設部門在統籌城鄉發展、城鄉規劃、新居民建設等方面發揮指導作用；農業、林業、水利等部門要在地力培肥、生態建設、農田水利設施建設等方面積極配合。

其次，建立規劃實施目標責任制。桂平市土地行政管理部門應以上級下達的土地整治指標為指導，建立土地整治規劃實施目標責任制，將規劃中的建設用地整治、耕地保護、土地復墾以及生態建設等目標與實施管理工作的年度目標相結合，并根據規劃確定的目標進行逐級分解落實，將土地整治目標任務完成情況納入對各級政府耕地保護目標任務的考核。

最后，建立和完善土地整治規劃實施動態巡查制度，切實加強整治規劃實施管理。土地整治中要保證政府部門的有效跟進，定期對全市土地整治的進展程度進行檢查調研，實時總結經驗、及時修正土地整治過程中存在的問題，推動土地由低效利用向高效集約利用轉變。

3.3拓寬融資渠道、統籌安排資金桂平市土地整治的直接資金來源主要包括新增建設用地有償使用費、耕地開墾費、農業土地出讓金等，在充分保證這些資金到位的基礎上，不斷拓寬融資渠道，建立多元化的融資體系。積極申請上級部門的資金補貼，爭取交通、農田水利等相關部門涉農資金的投入；同時引入市場化的運作模式，聚合城鄉建設用地增減掛鉤指標的市場交易資金，以“利益共享”、“誰投資誰受益”等機制吸引社會資本涌入土地整治工程。

合理統籌資金的利用方式，確保土地整治的有序開展。新增建設用地有償使用費和農業土地出讓開發資金主要用于高標準基本農田建設；耕地開墾費主要用于宜耕未利用地的開發；城鄉建設用地增減掛鉤指標收益主要用于農村建設用地的整治。嚴格土地整治資金使用監督管理，嚴禁挪用和擠占，確保資金按時到位、合理使用和有效監管。

3.4探索土地整治激勵機制一方面，探索完善土地整治收益分配機制。通過直接或間接的方式提高集體和農民的土地整治收益水平，將土地收益分配公開化，以專項補貼的形式平衡發展機會的不平等；允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，促進社會公平。另一方面，建立農用地整治經濟激勵機制。通過政府部門投入資金完善農田和水利基礎設施建設，改善農用地整治的基本環境，鼓勵農民通過自行填溝、整理坑塘等方式增加耕地面積。對于基本農田保護區和高標準基本農田重點建設區，加大政策支持和保護耕地補償機制，對履行耕地保護、基本農田建設任務完成好的地方實行獎勵，充分調動地方和農民加強耕地保護和建設的積極性。

3.5增強規劃實施的公眾參與程度通過媒體宣傳、公開宣講、社會調查、群眾投票等方式，對土地整治規劃、年度計劃、項目設計、實施效果等向公眾進行廣泛公布，提高社會各界對土地整治重要性的理解和認識，從而有效促進相關利益群體對土地整治的參與意識和參與行為；在土地整治規劃編制過程中，要認真貫徹初期論證、中期檢查及后期聽證制度，接收相關部門和群眾的監督；在土地整治項目工程建設中，要充分汲取群眾意見，做好土地確權和權屬調整，不侵犯農民的合法權益和既得利益；土地整治項目完成后，由村委會帶領受益群眾具體負責后期管護工作，鼓勵受益群眾自覺彌補管護經費的不足，確保土地整治效益的永續性。

3.6加強規劃整治和實施的輔助建設第一，逐步健全土地整治制度。根據土地整治工作面臨的新問題、新要求，適時制定新的技術標準和規范，不斷完善土地整治重點項目設計、質量驗收、資金定額等標準體系，積極完善土地權屬、資金管理、公眾參與等相關政策、法規和制度。第二，加快土地整治的信息化建設。依托綜合監管平臺，利用“3S”信息系統技術隊土地整治進行全程監控，提高整治質量和效率。第三，完善土地整治理論方法研究。與土地整治規劃專業水平較高的各高等院校、大型公司企業、科研院所等進行合作，加強土地整治理論、方法和技術手段研究，開展技術集成與應用示范公關。第四，規劃土地整治市場競爭機制。設立嚴格的市場準入制度，加強對土地整治規劃設計、施工建設等相關單位資質的管理；建立誠信檔案，維護土地整治市場秩序和公共利益。

參考文獻

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