戶口“含金量”之別

汪崢

不過一紙戶籍，緣何爭議萬分，改革維艱？

“許多的福利待遇與戶籍制度長期掛鉤，難以剝離。僅僅戶籍制度本身來說，是一件很容易的事，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了。”公安部副部長黃明說。

據(jù)全國人大財經(jīng)委副主任委員辜勝阻統(tǒng)計，現(xiàn)行戶籍管理制度導(dǎo)致了60多種城鄉(xiāng)間的不平等福利。

戶籍制度調(diào)節(jié)城市規(guī)模的功能，也越來越被人詬病。通過市場或稅收來解決似乎更為合理和科學(xué)。

國家發(fā)改委一位司長告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，各部門對戶籍改革的方向并沒有多少爭議，但由于牽涉利益和財權(quán)，“改革需要時間”。

對決策層和相關(guān)部委而言，認(rèn)清戶籍制度癥結(jié)的成因及現(xiàn)狀，是探索改革的前提。

“身份限制”

2014年7月24日，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下稱《意見》），重啟新一輪戶籍改革帷幕。

公安部副部長黃明解讀說，改革的目標(biāo)是到2020年“努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”，并“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度”。

這意味著實施了半個多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元戶籍體系，即將壽終正寢——至少在名義上。

中國的戶籍管理制度形成久遠(yuǎn)。肇始于戰(zhàn)國、成熟于漢代、完善于唐朝的古代戶籍制度，捆綁著地權(quán)與賦役。從商代的“登人”到漢代的“編戶齊民”，再到宋代的“保甲制”，人口管理制度一直在發(fā)展，戶籍也有不同的含義。如宋代，土地私有制進一步發(fā)展，征收賦稅漸以田畝為主，戶籍遂按有無土地分為主戶、客戶，并按土地多少分別戶等。

至上世紀(jì)初，戶籍管制一度取消，實行遷徙自由。當(dāng)前的二元戶籍制度形成于解放初這一特殊歷史階段。

1958年，時任公安部部長的羅瑞卿在解釋《中華人民共和國戶口登記條例》時說：“我國社會主義建設(shè)的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時并舉”，因此，“既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動力盲目外流”。

自1953?1957年的4年間，中共中央和國務(wù)院連續(xù)發(fā)布了5個文件，嚴(yán)控農(nóng)民進城。1957年12月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。

香港科技大學(xué)社會科學(xué)部教授丁學(xué)良分析說，戶籍管理制度源于蘇聯(lián)，當(dāng)時此一制度的英文稱謂為“Internal Passport System”，其目的在于“快速工業(yè)化”。

由于當(dāng)時特殊的國情，這一舉措在當(dāng)時起到一定作用，但也造成日后問題積重難返。如中共中央黨史部教授王海光所言，戶籍制度已然成為“制度性障礙”。

改革開放后，戶籍制度改革開始啟動，卻長期未見實質(zhì)性突破。

《財經(jīng)國家周刊》記者據(jù)公開資料統(tǒng)計，自1984年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》到《意見》出臺，關(guān)于戶籍改革的中央及部委文件至少有6部，總體趨勢非常明顯，即逐步放松戶籍管制，保障流動人口權(quán)益。

同時，一些省市也在逐步探索戶籍制度改革。如四川的“城內(nèi)租房全家落戶”、重慶的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍改革”、上海和深圳等地的積分落戶制度，等等。

“藍(lán)印戶口”——便是這一改革趨勢的過渡產(chǎn)物。

1992年8月，公安部頒布《關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，“藍(lán)印戶口”正式出現(xiàn)。

作為正式戶口與暫住戶口之間的戶籍形式，藍(lán)印戶口因公安部門加蓋藍(lán)色印章，以區(qū)別正式戶口的紅色印章而得名。

通過藍(lán)印戶口，外來人員可基本享受本地城市的保障及福利，獲取的主要方式，便是購房。實行藍(lán)印戶口政策的主要城市如上海、大連、天津、廈門等，雖房價隨之大漲，仍然吸引著大量外來人口尤其是農(nóng)村人口。

雖然直接刺激了人口流動，一定程度上助推了城市發(fā)展及城市化進程，但因其“過渡”特性及改革不徹底帶來的諸多問題，藍(lán)印戶口逐步被取消。

藍(lán)印戶口退出歷史舞臺后，隨著城市化進程加快及重慶、成都等地推出涉及農(nóng)地征收的戶改模式，常住外來人口尤其是“農(nóng)民工”的利益如何保障，成為戶籍制度改革中爭議最大的問題。

張車偉認(rèn)為，《意見》雖然強調(diào)不允許將退出‘三權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)）作為農(nóng)民進城落戶的條件，但在具體政策還沒有明確落地前，公眾的擔(dān)憂仍然存在。

2010年，中國社科院通過對11萬農(nóng)民進行調(diào)查，結(jié)果顯示長年進城務(wù)工群體（生于1960?1970年代）不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例達(dá)80%，年輕進城務(wù)工群體（生于1980年代）不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例達(dá)75%，而若以土地權(quán)益作為交換而落戶城鎮(zhèn)，不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例則高達(dá)90%。

“種地時是農(nóng)民，進城務(wù)工為政府創(chuàng)造價值時也是農(nóng)民，然后說城里的事兒跟農(nóng)民沒關(guān)，這說不通。”北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁總結(jié)說，“身份限制就是把農(nóng)村人口‘框在一個地緣、血緣關(guān)系里頭。”

中國改革發(fā)展研究院區(qū)域研究所所長夏鋒認(rèn)為：“正是因為戶籍管理制度導(dǎo)致的矛盾尖銳和利益傾斜的程度太甚，所以到今天這個節(jié)骨眼上，戶籍改革不能再等了。”

“隨著城市化率迅速提高，如果現(xiàn)在不給常住外來人口以對等的教育、醫(yī)療等權(quán)利，那么以后就要辦監(jiān)獄了。”上海金融與法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡如是說。

不平等福利

戶籍這一“身份”背后，究竟有哪些附著的權(quán)益？

辜勝阻曾提出，現(xiàn)行戶籍管理制度導(dǎo)致了60多種城鄉(xiāng)間的不平等福利。《財經(jīng)國家周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，這些“不平等福利”主要包括各種跟日常生活息息相關(guān)的保障。

一在于社會保障差異。

社會保障制度，主要包括四部分：

以各種城市經(jīng)濟單位職工為參保對象的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險制度；

以城鎮(zhèn)家庭為救助對象建立的城市居民最低生活保障制度；

以老人、兒童、殘疾人為服務(wù)對象的特殊群體福利制度；

以軍人及其家屬為服務(wù)對象的優(yōu)撫安置制度。

西北農(nóng)林科技大學(xué)曾對城鄉(xiāng)社會保障做過統(tǒng)計，在現(xiàn)有戶籍制度下，1990?1998年，農(nóng)村人均社會保障支出從5.1元增長到11.2元，而同期城市人均社會保障支出則從554元增長到1462元。

中國人民大學(xué)教授孫光德表示，國家提供的社會保障主要覆蓋的是城市人口，農(nóng)村人口所獲得的社會保障極其有限：長期以來，占人口總數(shù)達(dá)80%的農(nóng)村居民，只享有社會保障支出的10%左右，而占人口總數(shù)20%的城市居民，則享有社會保障支出的90%。

近年來，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化成為政府的重要工作目標(biāo)，農(nóng)村醫(yī)療等社會保障也有大幅提升，但城鄉(xiāng)差異、戶籍與非戶籍差異仍然較大。

二在于就業(yè)保障差異。

就業(yè)保障制度，主要在于務(wù)工、就業(yè)、經(jīng)商、房屋租賃、衛(wèi)生防疫、再就業(yè)促進等方面的保障。

眾所周知，就業(yè)促進政策長期傾斜于城鎮(zhèn)居民。查閱地方相關(guān)文件可知，城市下崗職工的再就業(yè)促進政策，從稅收、信貸、工商、職業(yè)培訓(xùn)等各方面均有配套保障。而農(nóng)村進城務(wù)工的就業(yè)促進，不僅缺失，甚至長期處于嚴(yán)格管控狀態(tài)。

2005年3月，北京市十二屆人大常委會第十九次會議通過審議決定，《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理條例》終于在形式上廢止。

2000年，北京曾將限制外來務(wù)工人員的行業(yè)由5個增加到8個，限制職業(yè)由34個增加到103個，即便《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理條例》得以廢止，但若真正扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè)福利上的不公，還需時日。

三在于教育保障差異。

教育保障制度，主要在于義務(wù)教育投入、高等教育提供等方面的保障。其中尤以異地高考政策爭議最大。

2012年8月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等相關(guān)部門《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見的通知》，要求各地異地高考方案于該年年底出臺。

記者查閱2014年北上廣相關(guān)政策發(fā)現(xiàn)，教育保障與住房保障一樣，實際上成為依附在戶籍上最大的門檻之一。

北京最新政策要求學(xué)生父母必須擁有北京市暫住證或工作居住證、有合法穩(wěn)定住所、有合法穩(wěn)定職業(yè)已滿6年、在京連續(xù)繳納社會保險已滿6年（不含補繳），滿足以上條件后，學(xué)生方可在京參加高考而且“僅限高職”。

上海則要求必須持有上海市居住證且積分標(biāo)準(zhǔn)分值達(dá)120分。記者根據(jù)《上海市居住證積分辦法細(xì)則》計算，持證人年齡、學(xué)歷及專業(yè)職稱和技能加分項，對于外來務(wù)工人員基本可以忽略。而社保積分每年僅為3分。

廣州的規(guī)定則為3個“3年”：“在廣東具有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所并連續(xù)3年以上持有我省居住證、按國家規(guī)定參加社會保險累計3年以上的進城務(wù)工人員，其隨遷子女在我省參加中考并在父母就業(yè)所在城市具有高中階段3年完整學(xué)籍。”

北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆表示，目前阻礙隨遷子女就地參加高考的最主要障礙便是教育部規(guī)定中的戶籍限制，“戶籍規(guī)定意味著一個在北京上學(xué)的高中生高考時必須回到原籍參考，而北京和其戶籍地的考試范圍、使用教材可能不一樣，這將直接影響其上大學(xué)的機會。”

高考爭議之外，義務(wù)教育中城鄉(xiāng)差異的問題未得到足夠關(guān)注。

長期研究當(dāng)代農(nóng)村教育問題的南京大學(xué)社會學(xué)系教授張玉林向《財經(jīng)國家周刊》記者提供的數(shù)據(jù)顯示，自1986年《義務(wù)教育法》頒布到2000年的 15年間，中國大約有1.5億左右的農(nóng)民子女未能完成初中教育。其中，未入小學(xué)就讀人數(shù)近3200萬人，小學(xué)階段失學(xué)人數(shù)為3800萬人、小學(xué)畢業(yè)后未能升學(xué)的為5000多萬人，初中階段的失學(xué)人數(shù)為3000多萬人。

張玉林表示，另一嚴(yán)重問題是農(nóng)村義務(wù)教育的管理責(zé)任不合理地集中于縣級以下財政，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變成“教育財政”。“弱小的”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法滿足農(nóng)村教育的剛性需求，由此便造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村人口進行“二次、三次甚至N次的教育費用征收”。

張玉林認(rèn)為，僅1990年代的10年間，全國對農(nóng)民征收的各種“教育集資”、“教育附加費”，保守估計也在1500億元以上。

生命差價

住房保障的二元化差異，也與戶籍捆綁。住房保障主要在于住房公積金、購房優(yōu)惠、提租補貼、經(jīng)濟適用房建設(shè)、住房貨幣化補貼及廉租房（城市貧民解困房）等方面的保障。

中國人力資源開發(fā)教學(xué)與實踐研究會理事、河北師范大學(xué)商學(xué)院教授蘇志霞分析認(rèn)為，“住房福利的資格認(rèn)定，無一不以持有城市本地戶籍為前提條件，沒有城市戶口，在城市獲得福利性住房幾乎是不可能的。”

住房商品化改革前，城鎮(zhèn)國有企事業(yè)單位住宅主要實行無償供應(yīng)及與職務(wù)、工齡掛鉤的低租金實物分配制度，這種福利分房制度將農(nóng)業(yè)戶口居民排斥在外，農(nóng)民在農(nóng)村自己解決住房問題，城鎮(zhèn)中的非戶籍遷移農(nóng)村人口也無權(quán)參與福利分配。

這種差異，在住房制度改革后依然留存。

城市戶籍居民所享有的住房福利主要集中于福利分房、住房公積金補貼和貸款福利、針對城市中低收入家庭的經(jīng)濟適用房的低價購買福利、針對城市低收入家庭的廉租房福利以及通過單位購買商品房的單位補貼福利。

原南京人口管理干部學(xué)院曾對北京市流動人口居住作出統(tǒng)計，數(shù)據(jù)顯示：2000年，北京市居住半年以上的外來流動人口家庭戶共49.7萬戶，其中68.5%居住在平房里，人均住房面積為10.7平方米，低于全市平均水平。同時，住房無自來水的比例為12%，無熱水和其他洗澡設(shè)施的比例為87.8%，住宅內(nèi)無廁所的比例為53%。

雖然近年來隨w著棚戶區(qū)改造等政策推進，情況有所好轉(zhuǎn)，但問題仍然存在。

《財經(jīng)國家周刊》記者從北京市社會建設(shè)工作辦公室了解到，2012年北京市全市城鎮(zhèn)居民人均住房面積為29.26平方米，而流動人口人均住房面積則不足6平方米。占比流動人口84.4%的進城務(wù)工人員只能選擇“城中村、地下室、工棚及群租房等非正規(guī)住房”。

除此之外，還有另一項“戶籍”帶來的差異：“同命不同價”。

2004年5月，最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》生效執(zhí)行。其中規(guī)定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，按20年計算。”

同以北上廣為例，記者查閱國家統(tǒng)計局公布的2013年各省區(qū)市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及農(nóng)民人均純收入得知：北京分別為40321元、18337元，上海分別為43851元、19208元，廣東分別為33090元、11669元。如此，按戶籍差異的死亡賠付標(biāo)準(zhǔn)，三地城市居民的“命價”，相較農(nóng)村居民的“命價”，分別高出約2.2倍、2.3倍、3倍。

當(dāng)然，這只是同城不同戶籍的差別標(biāo)準(zhǔn)。若按照流動人口所在戶籍及其當(dāng)?shù)爻鞘芯用駪艏牟町愑嬎悖罹噙€將拉大。同以2013年數(shù)據(jù)分析，當(dāng)年安徽省農(nóng)民人均純收入為8098元，這就代表著安徽籍在京務(wù)工人員若遭意外，其死亡賠償則低于北京市城市居民的5倍。

在夏鋒看來，“這是最不愿提及但必須提出的問題。”