《村民委員會組織法》在邊境地區的實踐

孫衛

摘要 以云南省臨滄市為例，分析了《村民委員會組織法》在邊境地區的實踐情況，指出要在城鎮化快速發展的背景中實現《村民委員會組織法》的立法意圖，必須進一步完善村民自治的法律制度，根據邊境特點建設農村基層黨組織，在創新政府對邊境鄉村社會管理中為村民自治保持足夠的空間。

關鍵詞 快速城鎮化；村民自治；影響力；創新

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）16-05320-04

收稿日期 2014.05.06 從廣西壯族自治區宜山縣三岔公社合寨大隊果作村組建我國第一個村委會到現在的30多年里，依照《村民委員會組織法》的村民自治制度已經成為我國基層民主建設和憲政發展的重要組成部分。在邊境地區，隨著城鎮化速度的加快，該法的運行環境在深刻、持續地改變著，并導致該法的立法意圖實現的難度不斷增加。因此，必須與時俱進，進行各方面的相關創新，以便該法在邊境地區發揮保護村民權益、培養村民民主精神和民主習慣過程中的作用更好地得到發揮。筆者以云南省西南部與緬甸接壤處的臨滄市為例，在深度調研的基礎上，就我國邊境地區（指我國和外國在陸地上接壤地區、州、市）的這一問題及其解決提出一些思考。

1 城鎮化對《村民委員會組織法》實踐環境的重塑

村民自治指一定區域內的農村居民，根據國家法律制度規定，在農村基層黨組織領導和鄉級人民政府指導下，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督4個主要行為實現自我服務、自我教育、自我管理的政治形式和制度，民主是自治的具體表現。它的根本目的是給予一定地域范圍內的農村居民相當的創制自由，讓他們依托村組集體經濟和一事一議獲得資源為本村創造公共產品和服務，并在此過程中逐漸積累起作為國家公民參與公共事務的意識、能力，學會在享受權利的同時自覺承擔相應義務，推動整個國家民主發展。《村民委員會組織法》是規范村民自治的基本法，立法意圖就是通過法律的規范、指引、激勵、約束等，使村民自治的根本目的得以充分實現，使村民自治走在制度化的軌道上。1987年頒布《村民委員會組織法（試行）》，這個自治的范圍是原來的生產隊，1998年《村民委員會組織法》正式頒布時，擴大到了原來的生產大隊，國土面積一般15 km2左右，人口在2 000人以內，2010年該法修改后繼承了這一點。根據該法，四個民主中每一個民主的實現緊密聯系又相對獨立，依托一些具體的條件，如民主選舉，就需要自治范圍內有足夠的常住居民和對村中公共事務有一定獻身精神、能力、財力的村中精英。

隨著改革開放后國家經濟高速、持續發展，非農產業和城市提供了大量就業機會，越來越多的青壯年農民源源不斷地離開比較效益較低的村莊和土地，到這些產業尋找機會，我國的城鎮化進入快速發展期，城鎮居民于2011年占到總人口比例的51.7%，鄉村生活環境被深刻地改變著并對村民自治造成深刻影響。據統計，打工大軍中，18～45歲的青壯年占92%，而有初中以上文化程度的占70%，他們當屬農民中的精英人才，并且農村中外出打工人員大多是文化程度較高的男性青年，男性比例高達79.2%[1]。這再加上三提留、五統籌的消失，農業稅的停征，使村民自治處于動力弱化、參與水平下降、資源減少、人才匱缺窘境中。所以有人認為，城鎮化的發展使“村民自治只能制造矛盾和混亂！既不利于基層黨組織開展工作，也不利于農村和諧社會的構建”，“農村的現實是村民不能自治也不愿自治[2]。”

2011年初，國務院辦公廳發布了《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，允許符合各地一些基本條件的農民根據情況在不同城鎮轉為城市戶口。根據此文件，全國各地都以促進人口城鎮化為重點，根據實際制定出自己的農轉城計劃及配套措施。如云南，2011年底，省人民政府制定了《關于加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的意見》，提出“適度放寬昆明市主城區、進一步放寬州（市）人民政府所在地城市和縣級市（區）、全面放開縣城和建制鎮”的方針，希望到2020年的9年間把1 000萬農民轉為市民。

這樣，長期處于落后地位、人口大規模凈輸出狀態的邊境地區，除男性人口流出外，大批發展水平較低地方的女性會利用從夫居的風俗嫁到更好的地方去，國家將投入更多的資源強化對鄉村的管理以促進新農村建設和農業現代化。這些變化將使邊境地區一些城郊、建制鎮、鄉級政府所在地或工業區、經濟園區所在地的農村村委會、小組由于集體土地被征收完畢而失去載體，其他地方因為優質人口流走導致自治能力衰敗和光棍數目劇增。從城市化發展的一般規律和中國的實際看，“中國快速城市化的進程仍將持續30～50年才能趨于平穩”，只有到那時，“農村社區形態才能趨于穩定，人們的社區意識才能逐步培育起來，那時的村民自治才有可能真正走向穩定、和諧和成熟”[3]。因此，在今后幾十年內，中國邊境農村由城鎮化帶來的村民自治新課題仍將增加。必須根據已經或正在發生的變化，努力創新村民自治制度，在仍然沒有城鎮化的地方和人口中貫徹相關精神，使其保護邊境地區村民合法權益、培養民主精神和習慣的功能在新的歷史條件下得以合理彰顯，實現村民自治制度的創制意圖。

2 快速城鎮化對《村民委員會組織法》的影響

臨滄市國土面積24 469 km2，下轄臨翔區、云縣、鳳慶、雙江、永德、耿馬、鎮康、滄源等縣區，1 003個村委會，其中耿馬、鎮康、滄源與緬甸接壤，居住著漢、彝、佤、傣、拉祜、布朗、白、回、傈僳、苗族等民族。2010年統計出的242萬人中，少數民族人口占37.28%，工業化、現代化水平不高，和緬甸接壤。根據市內外發展條件和省里的布置，臨滄市提出到2020年，全市城鎮新增戶籍人口75萬人，城鎮總戶籍人口達95.3萬人。為更好地給快速城鎮化提供支撐，臨滄市制定并執行了一系列促進經濟社會發展和強化社會管理的措施，并給臨滄市貫徹《村民委員會組織法》的環境造成了深刻變化，使臨滄市農村像幾年前一個專家說的，“許多并非村莊自身造成的矛盾沖突”被“引進到村莊內部來”，并“成為村莊民主政治必須面對的難題”[4]。

2.1 圍繞城鎮化的工業化、農業現代化任務的影響 這些任務將對村民權益狀態產生較強沖擊，需要自治組織承擔的義務將逐漸增加。臨滄市積極參與橋頭堡戰略實施，決心把臨滄邊合區建成包括孟定核心園區、鎮康南傘園區、滄源永和園區，總規劃50 km2，規劃總投資2 263億元的非農業大項目，以便為城鎮化提供載體。另外，為促進農業現代化，臨滄市還積極支持農業龍頭企業、城鎮企業和個人在流轉中獲得農村土地承包經營權，發展現代農業。這些項目和政策無論在多大程度上得到實施，都將對村民現有的權益狀態產生影響，并可能造成損傷，要求作為村民自治執行主體和代表村組集體行使集體土地所有權的自治組織承擔更多的義務，在相關談判中使村民不吃或少吃虧并消化一些遺留問題。①政府在利益保護上對各類企業的偏袒。由于工業化和沿邊開發開放是硬指標，與地方的稅收、干部的升遷、獎懲關系更為緊密，所以整個區域內各級政府的相關官員的主要精力將投向開發區和相關建設中，甚至會在利益協調中更傾向于區內企業。②開發區的污染將會使附近農民利益受損。由于邊境地區非農產業基礎薄弱，產業配套性較差，不可能引進多少技術先進，產業鏈復雜，環保水平高的產業，造成不同程度的污染是必然的，因此，村民自治組織新添了一項保護相關農民環境利益的內容。③相當多的農民集體土地將會作為項目用地被低價征收。邊境地區經濟社會發展水平低，財政不能自給，拿不出足夠的錢給被征地農民及時合理補償，一些人甚至希望通過轉讓征收來的土地彌補參政收入不足或撈取個人好處，從而最終損害農民土地權益。④其他社會力量投資農業規模化經營使談判能力不足的村民存在利益受損的危險。非農產業、特別是工業化的發展將會擴大本地農產品的需求并因為為勞動力外出而使一些耕地閑置，一些擁有一定資本積累的社會人士（并非完全是本鄉本村人）將會在利益最大化的驅動下利用各種關系和資源來設法使農民土地流轉到自己手中。

2.2 城鄉一體化推進的影響 這種一體化推進會使村民和自治組織做主的能力受到某些削弱。臨滄市計劃到2020年，全市城鎮戶籍人口達100萬人，城鎮戶籍人口占總人口比重達40%左右，城鎮化率超過50%，這將對臨滄市的村民自治產生強力沖擊。①優質人口的進一步流出導致自治整體能力不斷下降。在國家政策的推動下，臨滄市農轉城門檻很低，大量的基礎好一些的村民正迅速轉為城市人，其中2011年就轉了15.34萬人，2012年又轉了5萬多人。這會導致村干部的可選人才更加有限，能積極參與自我管理、服務的人進一步減少，發展黨員也很困難（由于優質人口流失、各種勢力內耗等原因，黨員發展相當緩慢，2007年雙江縣沙河鄉有農民黨員677名，到2010年只有679名黨員，三年間增加了兩名黨員）。②村民和自治組織無法在村委會改居委會的過程中發揮自主作用。臨滄市正在實施城鎮上山項目147個，規劃新增城市建設用地32.44平方公里，涉及很多地方村民自治中最重大的事務。但目前這種改主要是通過政府發文實現，村民及其自治組織沒有發言權，利益受損無途徑尋求救濟。③以“公共利益最大化”為目標的遷村并點使村民對村莊的命運無法做主。臨滄市已計劃通過村莊規劃的實施把全市的自然村減并掉2 895個，實現“城增村減”，撤村并鎮、遷村并點、散戶并成寨、小村并大村，“公共利益最大化”，推進城鄉一體化發展。這在理論上過于強調公共利益最大化本身就有問題（私人利益與公共利益應該均衡），實踐中容易造成無民主決策、民主監督、民主管理，村民更難對村莊的命運有所作為。④大量項目的強勢實施很大程度上改變了自治組織的角色。2010年以來，臨滄市以“和諧平安、宜居家園”為主題，強勢推進新家園行動計劃的實施，并在當年把277個自然村（組）住房特色化等，現在這一工作還在繼續推進，其他很多項目也在強勢實施。這種強勢使自治組織雖然屬于村民選舉產生，但至少在項目實施期間，實實在在變成了政府實施項目的助手和下屬。這再加上臨滄市集體經濟基本空殼化，村干部的所有津補貼都來自政府財政，自治組織更進一步附庸化。2010年，臨滄市雙江縣沙河鄉村黨總支書記、主任一肩挑的是850元/月，獲得過省級表彰的在此基礎上增加20%，不實行一肩挑的，村黨總支書記，村委會主任分別為820元/月；副支書、副主任、文書的是800元/月；2012后年有所增加。

2.3 國家社會治理力量深入農村的影響 這就要求臨滄市村民和自治組織必須不斷努力與之協調。為適應社會轉型的需要，臨滄市一直在努力推動基層社會管理的創新，促進著村民自治，但需要村民和自治組織進行自我調整來與之協調，否則自治將更加難以進行。①最低生活保障。臨滄市從2007年開始全面建立和實施農村最低生活保障制度，但2010年3月底，農民人均純收入840元以下（含840元）的低保對象50.997 1萬人，享受農村低保只有30.73 萬人，2012年10月達到36萬人，現在仍不能全覆蓋。這就要求村民自治組織更準確地掌握困難戶的真實情況，把低保按照公平的原則發放給最需要的群眾，否則群眾的不平衡感會增加，對自治工作更加缺乏支持積極性。②黨的“四群”工作。為更好地聯系群眾，云南大規模地開展“四群”工作，僅至2012年初，臨滄市各級各部門就成立了領導、工作機構并制定實施方案879個，聯系群眾712 80戶，發放民情聯系卡129 057份。這使村民及村干部提出了如何發揮這些渠道的積極作用，對村民和鄉村干部都是考驗。③新農村建設指導員的派遣。新農村建設指導員的派遣是云南近年來在農村做的一件大事，2012年，臨滄市共選派新農村建設指導員1 692名，其中省級選派73名，市級選派422名，縣（區）選派1 197名，協助村“兩委”開展新農村建設，但指導員派遣單位和能動員的資源都不同，村民和村委會應對他們提怎樣的要求以便充分發揮他們的積極作用，也是一個新問題。④大學生村官的選聘。2008年以來，云南省選聘了大批大學生村官到村委會任職，協助村民自治，提高農村社會管理水平，臨滄市僅2012年就分得304個名額，現在已經實現每個村委會都有大學生村官。如何發揮好這批有知識、有精力、有個性、現實感很強，但對農村感情有限的新生力量的作用，無論對村組干部，還是農民，都可能是一個長期的課題。

3 邊境地區貫徹《村民委員會組織法》的路徑

有人說，“民主是跟著利益走的，利益延伸到哪里，民主就擴展到哪里[5]”，相關法治創新也必須與時俱進。從臨滄市情況看，快速城鎮化使邊境地區鄉村社會的方方面面都發生了深刻變化。必須進一步完善《村民委員會組織法》及其貫徹方式，順應潮流，抓住重點，在推進城鎮化發展中確保邊境地區農村居民未變成市民前能在村民自治這一民主實踐中得到應有的公民訓練，才能促進邊疆穩定、民族團結、社會和諧，在變化了的邊境地區社情民意環境下，充分實現該法的立法意圖。

3.1 進一步完善村民自治的法律制度 鑒于《村民委員會組織法》目前改進已很大，相關立法任務主要由邊疆各省區以法定程序進行地方立法。①促進邊境地區農村實行村黨支部書記和村委會主任一人雙肩挑。包括給予高于只任一職村干部50%的津貼和離職補償，根據雙肩挑的年限在考公務員時加分，提供參加培訓的機會，對優秀者給予獎勵，支持創業，對違反國家法律、村民自治章程、村規民約中的禁止性規定的雙肩挑干部，應立即撤銷其書記職務并指導村民啟動罷免程序。②規范村委會向居委會轉換的程序。應規定村委會一旦改為居委會，在原本村委會范圍內購買商品房居住的新居民將屬本居委會管理范圍，但這些居民對原村民的集體經濟無任何權利。③明確大學生村官要任村委會委員、主任，必須把戶口遷到本村。根據《村民委員會組織法》“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”的規定，其成員只能由本村村民構成，同時也只有是本村村民，才談得上直接行使民主權利。擔任兩委主任的大學生村官必須戶口在本村，這一點在具體辦法中不能動搖。④界定村委會成員協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作時應享受的權利。《村民委員會組織法》規定，村委會有義務“協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”，這個義務隨著大量項目在邊境農村的實施而不斷增加，必須配置相應的權利，否則很容易使村委會成為附庸。⑤強化協商民主精神在村民自治中的地位。宜在作為地方性法規、政府規章或單行條例的相關執行辦法中規定，鄉、民族鄉、鎮人民政府均需逐漸建立或完善在進行管理活動和組織實施各類項目時與村民自治組織、集體經濟組織和村民的協商機制。

3.2 根據邊境特點建設農村基層黨組織 由于邊境地區農村經濟社會發展水平低，社會自組織能力更弱，基層黨組織的領導核心作用尤為重要。因此，必須根據邊境地區實際，并進行必要的投入，使農村基層黨組織有能力在實現邊疆穩定、民族團結、社會和諧、邊防鞏固中發揮更大的作用。①鄉鎮黨委書記和專職副書記不承擔招商引資責任。邊境地區經濟發展水平低，加快發展速度的任務繁重，但書記和專職副書記在其中的職責就是參加討論和決定經濟建設中的重大問題，不必硬性承擔招商引資之類的任務，這樣才能保證他們有更多的時間和精力抓組織建設、保證法律法規在轄區內得到執行，管好干部。②鄉鎮機關黨員應積極參與農村黨員發展。主要是通過與村民、特別是其中的青年學生聯系，發現并培養其中的優秀分子并親自介紹其入黨，防止黨員發展工作被一些懷有不良企圖的農村黨員所壟斷。③領導核心作用主要通過鄉鎮黨委發揮。村黨總支、支部、黨小組主要任務是收集輿情并上報黨委、教育黨員（包括外出黨員）并調動他們參與的積極性、監督和協助自治組織、根據黨委政府的安排處理突發事件和落實國家的扶持和建設項目，提高黨在農村的威信，黨委的領導核心作用就是保證以上目的實現。④由中央財政出錢給每個邊境沿線鄉鎮黨委安排每年不少于100萬元的專項護邊經費。這筆經費應由中央財政直接轉移支付給沿邊鄉鎮，專用于獎勵在領導村民自治，促進邊境安全、民族團結、社會和諧、輿情收集中有較大貢獻的黨員和黨的干部，從而提高黨組織的駕馭力。2009年底，全國共有沿邊境線鄉鎮870個，其中廣西自治區103個、云南126個、西藏自治區110個、新疆自治區181個、內蒙古自治區113個、黑龍江省148個、吉林省68個、遼寧省21個，現在只會減少不會增加，因此只需要8.7億元經費。

3.3 進一步創新政府對邊境鄉村社會的管理 要在努力提高管理效率和更加充分的公共產品、服務的同時，使國家管理力量和村民不斷成長的自治能力合為一體，促進整個國家民主法治的進步。①培養村民依法適度參與社會治安管理的能力。在解決毒品問題、利益沖突變成民族問題、境外人在中國違法亂紀問題、城鎮化工業化現代化引起的征地問題等，也努力提高村民和自治組織依法參與的能力、水平，使他們逐漸學會依法提出、變更、放棄某些訴求。②在職業教育中使村民學會就業、創業和依法保護自己。要在職業教育中強化公民教育，努力提高廣大村民、特別是新一代村民的創業和就業的競爭力，使他們更全面地理解公共事務和自己的直接間接關系，學會依法保護自己和為公共事務盡適當義務。③不斷提高農村最低生活保障的覆蓋率。鑒于邊境地區農村存在大量的可能終身無法找到配偶的光棍，以及邊境地區和整個國家的發展水平，在相當長時間內應更加注重覆蓋面，并且加強政府對村民實際生活狀態的了解程度，逐漸做到“應”保才保，且使村民不以拿低保為榮。④對在社會應急管理中做出特殊貢獻的村民予以重獎。鑒于隨著國家的不斷開放，邊境地區突發事件發生率會增加，而村民的現代國家意識增強還需要時間，對于參與應急管理的村民，除了表彰領頭人，補償村民付出的物質損失外，國家還應對他們的勞動付給費用，通過榮典制度給他們榮譽，以便 提高村干部、村民積極承擔突發事件中的危難險重任務的責任感并增強作為中國公民的意識。⑤防止不良社團在村民中制造混亂。主要是做好社團識別和監控，防止境外社團、內地某些社團在邊境地區以援助為借口從事違法活動，損害邊民利益和國家、社會安全。⑥邊境線附近人口數量維持。要通過特殊優惠政策，吸引適當的內地居民到邊境線附近基本適合人居的地方居住，還要完善邊婚制度，使一些境外女性愿意嫁入境內并取得中國戶口，保證邊境線一帶始終有足夠的居民并能積極參加固邊活動。

參考文獻

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