從若干人民政協文獻談政協工作的發展和完善

張秀芬 邱添等

【文章摘要】

中國人民政治協商會議章程和中共中央關于人民政協的若干文件是指導人民政協發展的重要文獻。通過回顧上述文獻，我們可以發現人民政協不斷完善自身職能、發揮協商民主作用的經驗。這對我們正確認識人民政協的地位，完善人民政協職能和作用，發揮中國特色多黨合作和政治協商制度的優越性有重要的現實意義。

【關鍵詞】

人民政協；文獻；協商民主

自1949年中國人民政治協商會議第一次全體會議召開至今，人民政協已經走過了六十五年。六十五年來，人民政協與國家和民族共同發展，不斷完善自身職能，為中國特色社會主義政治文明建設做出了自身的貢獻。人民政協工作的經驗體現在與其履職和發展相關的重要文獻中，即政協會議章程和中共中央關于人民政協工作的若干重要文件中。人民政協所制定的章程不含《中國人民政治協商會議共同綱領》在內，前后共有三部，分別制定于1954年、1978年和1982年。現行的《中國人民政治協商會議章程》則是對1982年所制定的章程經過三次修訂后的章程。中共中央關于人民政協工作的重要文件，則主要是《關于政協的性質和任務》（1954年）、《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（1989年）、《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（2005年）和《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（2006年）這四個文獻。因此結合上述文獻的制定時間，可以把人民政協的發展分為兩個階段，即以1982年之前的曲折探索階段和1982年之后的迅速發展階段。

1 人民政協曲折探索階段

1949年中國人民政治協商會議第一次全體會議的召開表明了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的形成。中國共產黨成為執政黨，各民主黨派成為參政黨。1949年中國人民政治協商會議第一次全體會議召開，代行人大的職能。人民政協制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》起了臨時憲法的作用。我們可以從《共同綱領》中看到這一時期人民政協工作的特征。例如在《共同綱領》中有下列規定：“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義，為中國的獨立、民主、和平、統一和富強而奮斗”，并明確表明“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權”。從整體上看《共同綱領》明確了新生人民共和國的國體、政體、國家任務以及這個時期人民政協工作任務等內容，可以說其發揮臨時憲法的作用是很準確的。人民政協在這一時期也根據《共同綱領》，發揮自身聯系范圍廣泛的特點，團結全國各革命階級，帶領各族人民，凝聚力量鞏固新生政權，協商組織政府民主施政，很好地探索和實踐了各革命階級聯合執政的道路，為新民主主義理論和實踐的發展奠定了政治基礎。因此可以說《中國人民政治協商會議共同綱領》是代表了這一時期人民政協工作的重要文獻。

1954年第一屆全國人民代表大會召開、新中國的第一部憲法頒布后，人民政協在新時期開始了對自身職能的探索和完善。在完成了籌備并召開第一屆全國人民代表大會的歷史使命后，人民政協該何去何從成為了首要任務。這一時期有兩份重要的政協文獻值得關注。一份是毛澤東在1954年12月發表的《關于政協的性質和任務》的談話，另一份則是1954年制定的《中國人民政治協商會議章程》。在《關于政協的性質和任務》的談話中，毛澤東首先明確了政協的性質是“全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰線組織，是黨派性的，它的成員主要是黨派、團體推出的代表”。其次提出政協的五項任務。這對于明確人民政協的地位指明了方向，特別是明確人民政協的性質對于人民政協工作的順利開展起了至關重要的作用。在1954年制定的《中國人民政治協商會議章程》中，提出了人民政協“人民民主統一戰線的組織”性質，并進一步提出了人民政協的工作內容和組織形式。雖然在某些方面的規定仍有待深化，例如雖然提出中國人民政治協商會議全國委員會的職權包括“聽取和審查常務委員會的工作報告”，但是對常務委員會的工作內容沒有明確。同時在組織構成人員中，“中國人民政治協商會議地方委員會由當地各民主黨派、各人民團體推出的代表組成，有必要的時候可以邀請個人參加。當地少數民族應當有適當的名額”對地方人民政協組織中中共黨員的參加沒有說明。但不可否認的是，作為人民政協的第一份正式的組織章程，1954年制定的《中國人民政治協商會議章程》探索了中國特色社會主義協商民主的內容和形式，是隨后幾次政協章程的基礎，是值得肯定的。

1976年十年文革結束后，人民政協工作迎來了轉機。1978年召開的中國人民政治協商會議第五屆全國委員會第一次全體會議制定了新的《中國人民政治協商會議章程》，雖然這份《章程》在一定程度上還受到“左”的思想的影響，但還是在完善政協組織和職能方面有了一定的進步。在這份《政協章程》中首次根據黨和國家的工作任務，明確提出了人民政協的工作內容，在地方人民政協組織中，明確了增加中共代表的規定，促進了人民政協各黨派、人民團體之間的政治參與和協商。

2 人民政協迅速發展

1978年黨的十一屆三中全會停止了“以階級斗爭為綱”的口號，將黨和國家的工作重心調整到經濟建設上來。在鄧小平同志的主持下，1982年中國人民政治協商會議五屆委員會第五次全體會議通過了新的《中國人民政治協商會議章程》。這個章程較之前的政協章程條款多出一倍，更重要的是新的章程排除了“左”的影響，全面貫徹了黨的十一屆三中全會和黨的十二大精神，明確了人民政協“是中國人民愛國統一戰線的組織”的性質，明確了黨和人民政協在社會主義初級階段的任務，拓展了人民政協的職能，提出“對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，并通過建議和批評發揮民主監督作用”，“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會通過各種形式，參與有關國家事務和地方事務重要問題的討論”。在人民政協組織運行的細節上，新章程明確了政協全國委員會的職權，明確了政協全國委員會常務委員會的職權，并增加了附則，明確了章程的效力。可以說，1982年的《中國人民政治協商會議章程》適應了當時黨和國家對政協工作的需要，體現了當時全國人民的政治意愿，是一部繼往開來的章程。

黨的十三屆四中全會后，黨中央認真總結了改革開放以來的經驗和教訓。1989年12月，中共中央發出了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（中發【1989】14號文）。這個文件首先明確了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是“根本不同于西方的多黨制或兩黨制的”，“它是馬克思列寧主義同中國革命與建設相結合的一個創造，是符合中國國情的社會主義政黨制度”。這對于再次明確人民政協的定位和性質有著重要的意義。其次這個文件明確了民主黨派的概念、范圍以及定位，文件指出“各民主黨派是各自所聯系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，是接受中國共產黨領導的，同中共通力合作、共同致力于社會主義事業的親密友黨，是參政黨”。這是黨的文件中第一次明確了民主黨派的范圍和定位，對于拓展參與人民政協工作的成員、拓寬統一戰線的包容范圍、團結更廣大的階層以及各民主黨派更好地開展工作提供了政策保障。同時文件還對各民主黨派發揮作用的途徑和形式，以及各民主黨派的自身建設問題也給予了關注。

在隨后對1982年政協章程進行的修訂中，逐步根據黨和國家工作重點添加了對人民政協工作的一些要求。例如1994年根據1992年鄧小平南巡講話、黨的十四大精神以及當時國民經濟社會發展情況，在政協章程中增加了“以經濟建設為中心”、“促進社會主義精神文明建設”、“推動社會主義市場經濟的發展”等表述，并明確提出了人民政協的主要職能，進一步規范和完善了政協工作；2000年在中國人民政治協商會議第九屆委員會第三次全體會議修改政協章程中，增加了“貫徹依法治國方略”的內容，為人民政協工作的規范化和法制化奠定了基礎；2004年中國人民政治協商會議第十屆委員會第二次全體會議修改政協章程時，明確了人民政協的指導思想和政協委員的權利與義務等內容，進一步促進了政協工作的發展和完善。

進入新世紀以來，黨中央高度重視人民政協工作的開展和完善，2005年2月中共中央發出了《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》（中發【2005】5號文）。文件總結了人民政協工作的經驗，對各民主黨派的概念、地位和作用結合新世紀我國的實際進行了深刻分析和闡述，首次明確了無黨派人士的概念和范圍，推動了政協組成結構的完善。同時文件進一步明確了政協工作的內容、形式和途徑，文件首次提出了“把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商，是政治協商的重要原則”的重要意見，這對于人民政協工作的規范化和制度化有重要影響。可以說這份文件奠定了協商民主在中國特色社會主義政治文明建設和完善中的基礎，促進了協商民主的發展和完善，對于完善我國民主建設要發揮了重要的作用。

2006年中共中央著眼新形勢和新要求，就人民政協工作的發展需要發出了《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（中發【2006】5號文）。文件高度總結了人民政協的經驗，提出了“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”。同時文件結合人民政協工作的特點，提出了 “發揮政協黨組在政協組織中的領導核心作用”的要求，并就政協工作的內容、形式和途徑進一步明確和深化，指出“推進政治協商、民主監督、參政議政的制度化、規范化和程序化”。

3 人民政協工作的發展和完善

毛澤東同志指出“民主這個東西，有時候看來似乎是目的，實際上，只是一種手段。”民主的發揮，不僅需要選舉的支持，也需要協商的支撐。從目前來看，即使是選舉“最民主”的美國，選舉后也需要協商來達到民主的形式和目的。從上述有關人民政協的重要文獻中可以看出，人民政協經過六十五年的發展，發展了馬克思主義統一戰線理論，豐富了中國特色社會主義體系，完善了協商民主的內容和形式，正如《中國的政黨制度》白皮書中所寫到的人民政協“體現了中華民族和而不同、兼容并蓄的優秀文化傳統，具有鮮明的中國特色”，也是中國特色社會主義政治文明為世界普世價值所做的貢獻。

六十多年來，人民政協在工作中已經逐步地明確了自身的性質、團結的對象、工作內容、方法和職責等基本概念，提出了發展和完善的趨勢。黨的十八大報告指出，“健全社會主義協商民主制度。社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。……堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用”。因此，繼續健全和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，繼續發展人民政協工作，完善中國特色社會主義協商民主制度，是我們繼續深化改革，推進政治體制改革的重要組成部分。按照十八大的精神和黨中央的部署，當前工作的重點應該是繼續明確人民政協工作的各項內容、形式和途徑，推進人民政協工作規范化、制度化和法制化，用制度和法律規范人民政協的各項工作。同時積極推進政治協商兩種形式，健全民主監督和參政議政的具體內容、形式和途徑，加強政協黨組和政協組織的建設，從而在各個方面發展和完善社會主義協商民主制度，構建中國特色社會主義政治文明。

【參考文獻】

[1]中國人民政治協商會議第一屆全體會議.《中國人民政治協商會議共同綱領》【M】.北京，1949

[2]毛澤東.《毛澤東文集》第六卷【M】.北京：人民出版社，1999

[3]中國人民政治協商會議五屆委員會第一次全體會議.《中國人民政治協商會議章程》【N】.人民日報，1978-3-10

[4]《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》【N】.人民日報，2005-2-18

[5]《中國的政黨制度》白皮書【M】.北京：人民出版社，2007

【作者簡介】

張秀芬， （女）教授，北京工商大學馬克思主義學院院長。

邱添，男，1985年出生，河南許昌人，北京工商大學馬克思主義中國化專業2012級碩士研究生，研究方向馬克思主義與中國政治。

夏碧婷，1989年出生，女，遼寧葫蘆島人，北京工商大學法律碩士專業2013級碩士研究生，研究方向民商法。