解決“三個1億人”問題還需制度保障

蔡繼明

李克強總理在2014年政府工作報告中提出，推進以人為核心的新型城鎮化，著重解決好現有“三個1億人”的問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。

這“三個1億人”問題的解決并非一蹴而就，其難度是相當大的，極具挑戰性，也正以為如此，才彰顯出中央推進以人為核心的新型城鎮化的決心。

第一個“1億人”：

涉及新型城鎮化的本質

第一個“1億人”問題即促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，涉及到新型城鎮化的本質與核心。日前，國務院制定的國家城鎮化規劃已出臺，提出到2020年城鎮化率要達到60%。而根據國家統計局公布的數字，2013年我國的城鎮化率已經達到53.37%，比2012年提高了1.16個百分點。按這樣的基礎和速率，在未來的7年中，平均每年只需提高0.95%，就能夠達到2020年60%的城鎮化率目標。

但是，我國的城鎮化率是按城鎮常住人口計算的，其中具有城鎮戶籍的常住人口只占35.7%，其中高達18%的非戶籍城鎮常住人口絕大部分是農民工。在未來7年中，要解決1億農業轉移人口的市民化，絕非易事，這意味著未來7年中，平均每年要解決1400萬農民工的城鎮戶籍，而在過去的3年中，平均每年也只有800萬左右農民工在城鎮落戶。

1億農業轉移人口的市民化，任務雖然艱巨，但又必須完成，否則60%的城鎮化目標即使達到，其中也會包含很多水分。目前我國農村留守兒童已經超過6000萬，留守老人和留守婦女5000萬，城鎮流動兒童3500萬，由此造成的嚴重社會問題以及每年一度的春運難題，只有通過加快農業轉移人口的市民化才能緩解。

顯然，要實現上述第一個目標，必須推進城鄉二元戶籍制度以及與之相關的就業、住房、醫療、教育、養老等一系列制度的改革，從而逐一降低乃至消除阻礙農民工進城落戶、遷徙人口定居的門檻。

第二個“1億人”：

涉及土地制度改革

第二個“1億人”問題即改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，涉及到土地制度改革。棚戶區和城中村改造，不僅關系到城鎮1億低收入人口居住條件和居住環境的改善，而且涉及到其中農村集體土地的產權保護與相關人口的市民化。

一方面，相當一部分長期居住在棚戶區和城中村的居民是沒有城鎮戶籍的城鎮常住人口，他們本身就屬于上述第一個“1億人”的范圍，理應按照城鎮戶籍人口的標準享受棚戶區和城中村改造的相關政策，從而降低這些農民工進城落戶的門檻，加快農業轉移人口的市民化。

另一方面，城中村和部分棚戶區的土地屬于農民集體所有，在城中村和棚戶區改造過程中，這些農民集體的土地沒有必要也不應該征收為國有，而應該按照中共十八屆三中全會的精神，在符合城鄉統一規劃和用途管制的前提下，與國有建設用地同等入市，同權同價，從而讓這些土地的所有者平等參與城鎮化進程，公平分享城鎮化成果。

要實現上述第二個目標，必須深化土地制度改革，將“城市的土地屬于國家所有”，修改成“城市的土地屬于國家和集體所有”，取消土地管理法和城市房地產管理法中任何單位和個人搞建設必須申請使用國有建設用地的規定，允許入市農地做動態調整，允許農村集體宅基地使用權有償轉讓、抵押和擔保。

第三個“1億人”：

涉及在西部就近城鎮化

第三個“1億人”問題即引導約一億人口在西部就近城鎮化，涉及到大中小城市合理布局。這個問題的提出可能是由于近年來東部大城市人口密度過高，造成一系列城市病，比如交通堵塞、環境污染、住房緊張等。然而，農村人口向城市轉移，西部人口向東部城市轉移，小城市人口向大城市轉移，不僅僅是區域經濟發展不平衡引起的，更重要的一個原因是東部大城市第二、三產業發達，就業崗位充足，城市基礎設施完善，公共服務水平較高，文化娛樂生活豐富多彩。農業轉移人口流動的軌跡，是客觀經濟規律決定的，是市場配置資源的結果。從經濟發展的角度看，與小城市相比，大城市能提供更多的就業崗位，能更有效地控制污染，能更加集約和節約使用土地。

考慮到西部目前超過500萬人口的城市只有成都（6316922）、重慶（6263790）和西安（5206253），即使到2020年三個城市人口都翻一番， 西部城鎮人口也只能增加1778萬；而人口超過100萬的昆明、烏魯木齊、南寧、貴陽、蘭州、包頭、呼和浩特、柳州、銀川、西寧等10個大城市，即使到2020年人口都翻一番，也只能增加2084萬；而人口80-100萬的綿陽、赤峰、南充、寶雞、桂林、咸陽等6個中等城市，即使到2020年人口都翻一番，也只能增加531萬。以上兩項相加為2615萬。至于50萬人口以下的小城市或平均人口1萬的鎮，即使到2020年人口都翻一番，也不可能吸收1億人口中余下的7385萬新增城鎮人口。

因此，未來7年落戶城鎮的1億人口，主要應集中在東部大城市（包括特大和超大城市）。即使是在西部就近城鎮化的人口，也應集中在百萬人口以上的大城市。有鑒于此，提出如下建議：

取消對大城市的限制，用“大城市（群）優先發展戰略”取代“大中小城市和小城鎮協調發展戰略”。對人口規模和經濟總量已經達到中等城市水平的鎮盡快升格為市。

加強重點鎮、中心鎮和城關鎮建設。首先要把重點放在2000個左右的縣城；其次是有特殊產業和市場的建制鎮；再次是具有特殊自然資源、歷史文化遺產的鎮（可發展旅游休閑體育產業）；最后，遠離中心城市的小城鎮，主要功能是為當地居民提供公共服務，改善村民的生活、居住、醫療和教育的條件。要防止農村社區建設走偏。

（作者：清華大學政治經濟學研究中心主任、教授）