樓繼偉談稅改

賴智慧

樓繼偉表示，財稅改革涉及到中央和地方管理責任和支出責任的劃分問題，因此要處理好政府和市場的關系，應當放給市場的權力堅決要下放，這樣才能更好地發揮市場的作用。

在中共十八屆三中全會關于深化改革的《決定》明確提出要建立現代財政制度。“財政是庶政之母。”財政部部長樓繼偉如此定義財政在國家治理中的地位。

樓繼偉表示，財政政策是國家公共治理政策的組成部分和政府宏觀調控的重要工具，國家通過預算、稅收、公債、補貼等手段熨平經濟周期波動，推動實現國家治理目標。

要處理好政府和市場的關系

談到備受關注的財稅改革，樓繼偉表示，這涉及到中央和地方管理責任和支出責任的劃分問題，因此要處理好政府和市場的關系，應當放給市場的權力堅決要下放，這樣才能更好地發揮市場的作用。對于如何處理好政府與市場的關系，樓繼偉認為要做到三點。

第一個問題，就是政府的職能如何在不同層級政府之間劃分的問題。

他以大氣污染為例，認為大氣污染實際是一個跨區域性的外部性的問題，一個是燃煤造成的，一個是汽車尾氣造成的。那么這就帶來一個問題：汽車在全國到處在生產，又在進口，在一個地方能創造GDP和就業和稅收，但是它是賣到全國各處的，如果尾氣的排放標準不達標，就會影響全國各處的大氣，造成霧霾。油品和燃煤也是一樣。

“如果我們簡單的把審批權都下放，比如說市政府，縣政府，比如他那里生產汽車，他并不關心這個車賣到全國各地造成的尾氣的危害，這就帶來一個問題，一個區域外部性的問題應該由哪級政府來管？”

以洛杉磯為例，洛杉磯在上世紀40年代就發生了霧霾，最后很多科學家分析發現，主要是燃煤和尾氣。洛杉磯自己沒有什么電廠，也不生產汽車，也不生產汽油，是其他地方生產賣到他這里來的，他們做了很多的斗爭沒有結果，最后紐約、華盛頓都發生污染了。這時候很多人就覺醒了，1960年把國會包圍了，然后出現了一個法案，聯邦環保署成立，是個聯邦機構，因為在之前，底特律的那些汽車制造廠，德克薩斯那些煉油廠他們不愿意提高成本，這個時候有了環保署在全國執法。經過40年的努力，洛杉磯空氣達標了。

“這個例子說明了，不是什么權都要放的，我們國家是缺水的，我們現在會發現很多的地方城市為了造風景把水到處截流，導致水的下游干枯，水的問題是全局性的問題，影響一個省內的整體生態是省里邊管，你不能放到縣里管，他會讓臨縣沒有水的。所以就帶來一個問題，不是說政府的事情都可以下放，要看一些原則，這是第一個政府間如何劃分職能的問題。”

第二個問題是要公眾參與。

樓繼偉認為，下放權力的時候，有的市政府把規劃權下放給所屬的區里，這個區實際上沒這個能力，那么就可以對其進行培訓。但是有一個大的問題，如何使規劃符合實際，符合城市長遠的發展？

“我們發現透明度不夠，公眾參與不夠，應該是公眾參與把它公開，使得開發商們有準確的預期，有時間表，有路線圖。公眾的參與使得這個規劃更為科學，我們可以看到，我們很多的城市都建開發區和住宅區，住宅區都是封閉的院子，空間利用率是非常低的，交通是非常擁堵的，這就帶來一個問題，怎么樣透明？讓公眾參與，這個過程是給開發商一個預期，同時也能監督政府。”

第三個問題是如何轉向事中和事后監管。

樓繼偉認為，國內金融業走得比較前一些，這個行業定了一些規則是透明的，按月按季考核，但很多其他部門還沒有做到這樣，基本還是靠審批。“當然他們定的這些規則是不是都合理，是不是需要改善這是另一個問題。但是對違規，特別是造成公眾利益嚴重損害的違規的懲罰不夠，應該有讓企業得到足夠教訓的懲罰。三中全會第19節專門講不同層級政府之間責任的劃分的問題，就涉及這個事。”

房地產稅立法將加快

房地產稅怎樣立法？個稅起征點是否還上調？消費稅改革有何設想？如何理順中央和地方收入劃分問題？這些問題也都是目前大眾關注的，對此，樓繼偉認為，財稅體制改革要從預算和稅制改革起步。

樓繼偉說，黨的十八屆三中全會明確了全面深化財稅體制改革的三項主要任務：預算管理制度改革，稅收制度改革以及中央和地方事權和支出責任劃分的問題。從目前看，主要是從前兩個方面先起步。

預算改革方面，他說，今年預算報告更加透明，審查預算的重點從赤字規模向支出預算和政策拓展，報告語言也跟原來不太一樣，先講預算改革和稅制改革，然后解釋主要政策，對所列數據做了簡化，并在預算草案中增加注解，構成新的預算編制模式。此外，還將逐步推進預算公開，打造“陽光財政”。

稅制改革方面，樓繼偉說，今年將繼續推進營改增，資源稅改革也在研究中，還要推進環保稅、房地產稅的立法。此外，正在研究對消費稅的征稅范圍和稅率做適當調整。

對于中央和地方的事權劃分，他指出，這是下一步改革要做的事情。一個國家，中央政府、省政府、市政府、縣政府各承擔什么責任，相應承擔多少支出，這些已不是純粹的財政問題，而是一個國家治理問題。大部分國家都是通過立法來解決。財政部也會提出一些設想，然后再報告立法部門，看看這些事情怎么處理。

在回應有關“18個稅種僅3個立法”問題時，樓繼偉說，以稅收條例形式進行稅制改革是全國人大授權的，目前這個授權并沒有收回，因此是合法的。但這種方式有好處，也有弊端。好處是能比較快地建立起稅制，但弊端是帶來一些稅收的隨意性。

樓繼偉說，十八屆三中全會明確規定要落實“稅收法定”原則，今后稅收條例會逐步改成立法。房地產稅立法進程也會加快，并適時推進改革。談到如何清理稅收優惠政策，樓繼偉說，將兩手推進，一是現在已經規定的，如經過國務院批準的區域性優惠政策，有時限的到時限要解決；沒時限的就定時限，沒有經過批準的一律取消；二是中央統一規定，地方自行清理自己出臺的稅收優惠政策。“我們要保證做到資源是由市場決定配置，而不是各種區域性的優惠來配置。”

環境稅將逐步增加對排污的懲罰

財稅體制改革是2014年改革的重頭戲。財政部部長樓繼偉3月23日在中國發展高層論壇2014年會上透露，需要提交全國人大立法的環境稅未來會逐步增加對排污的懲罰，可能要先增加對二氧化硫和氮氧化物排放的懲罰。

樓繼偉表示，環境稅實際上是一個對排污懲罰的稅種。下一步也會考慮推進碳交易，但前提是要確保在行政上有嚴格的執法，對企業排放多少碳要有嚴格的測度，只有做到這些才有可能推進碳交易。

除了環境稅外，對于社會關注的房地產稅改革，樓繼偉表示，這一稅種也需全國人大立法，盡管改革比較復雜，但立法進程會適時推進，財政部將積極配合。

論壇上，針對是否開征資本利得稅問題，樓繼偉說，這需要先改革個稅制度。中國目前個稅實行分項征稅，只有薪酬收入累計征收。十八屆三中全會明確個稅改革要從分類計征改為綜合征收，個人所得收入都算為應稅收入。只有在這種情況下，才能考慮對資本利得征稅。

十八屆三中全會決定明確了新一輪財稅體制改革將從改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三方面入手。樓繼偉說，前兩項明確了具體的改革任務，后一項更大程度上涉及國家治理體系和治理能力的現代化。

他認為，政府推進簡政放權的改革舉措需要深化財稅體制改革配合。從處理好政府與市場關系來說，應當放給市場的權力堅決要放，在此基礎上再更好地發揮市場的作用。 要做到這一點，首先要在不同層級政府之間對政府履行的職能進行明確劃分，不是說政府的權力都可以下放；其次推進政府管理轉型，關鍵要增強公眾參與度和政府的透明度；此外，政府在減少管制時，重點是如何從事前審批轉向事中和事后監管，這樣才能更好發揮政府的作用。

今明兩年不會開征資本利得稅

對于社會關注的房地產稅改革，樓繼偉表示，這一稅種也需全國人大立法，盡管改革比較復雜，但立法進程會適時推進，財政部將積極配合。

至于地方債，樓繼偉說，有兩個考慮：首先地方不能像中央政府那樣——中央政府有宏觀責任，所以根據商業景氣程度，財政有時候要盈余，有時候要赤字，基于這方面的要求來發債；而地方政府雖沒有宏觀職能，考慮到基礎設施惠及后代，故可以發一部分債，但是要嚴格控制，類似于美國的市政債。

針對是否開征資本利得稅問題，樓繼偉說，這需要先改革個稅制度。中國目前個稅實行分項征稅，只有薪酬收入累計征收。十八屆三中全會明確個稅改革要從分類計征改為綜合征收，個人所得收入都算為應稅收入。只有在這種情況下，才能考慮對資本利得征稅。考慮到中國國情，這項改革在計劃之中，但不是今明兩年。

十八屆三中全會決定明確了新一輪財稅體制改革將從改進預算管理制度、完善稅收制度、建立事權和支出責任相適應的制度三方面入手。樓繼偉說，前兩項明確了具體的改革任務，后一項更大程度上涉及國家治理體系和治理能力的現代化。