論基礎教育領域的PPP模式

袁靜

摘 要 文章通過分析PPP模式應用于我國基礎教育領域的現實意義及可行性，探討公共部門與私人部門的合作關系，并借鑒國際上的成功經驗，為促進我國基礎教育發展提供參考。

關鍵詞 基礎教育 PPP模式 公共品

中圖分類號：G644 文獻標識碼：A

On the PPP Model in Basic Education

YUAN Jing

（Zhejiang University City College， Hangzhou， Zhejiang 310015）

Abstract This article analyzes the practical significance and feasibility for PPP model to be applied in the field of basic education in our country， discusses the cooperation relationship between the public sector and the private sector， studies successful experiences abroad， provides reference to promote the development of China's basic education .

Key words basic education； PPP mode； public goods

1 基礎教育的PPP模式及其特征

PPP的意思指公私合作伙伴關系（Public-Private Partnership），PPP模式是公共部門與私人部門通過建立合作伙伴關系，共同提供公共品的一種制度安排。廣義的私人部門可包括私營實體、慈善機構、宗教組織等所有非政府行動主體。可見在PPP模式下，為實現供給目的可以調動所有可用的社會資源。通過建立一種協議，明確合作各方的責任和權利，分擔投資的運營風險。較為常見的情況是，公共部門負責牽頭，界定公私雙方的業務范圍，明確目標和成果，而私人部門擁有自我管理的空間，致力于實現業務目標。基礎教育領域的PPP模式就是指私人部門介入基礎教育領域，與公共部門建立合作伙伴關系的一種開放式制度安排。通過簽訂合約的形式，界定合作雙方的權利和義務，共同承擔應有的責任和經濟風險，也共享權利和收益。在共同提供基礎教育服務的過程中，合作雙方需要構建有效的溝通。

基礎教育PPP模式不同于傳統的政府單獨承擔基礎教育服務的方式，它將私營部門的經營實踐引入公共部門，可吸引更多資源投入基礎教育領域，并提高基礎教育的服務效率和競爭力。將基礎教育服務對私人部門開放，某種意義上是一種“內部私有化”，接納私人部門與公共部門組成教育服務的供給聯合體，在聯合體內實行服務生產與供給的市場化，并且基于營利目的提供教育服務。①政府可提供土地、稅收、人事等方面的優惠政策，加強質量和資金等方面的監管，私營主體提供有效的經營管理，從中得到相應的回報。可見，PPP模式與私有化有著本質區別。PPP模式旨在從合作出發改善公共產品或服務的供給，公共部門通過合同監管對由私營部門提供的服務負有最終責任。

2 關鍵在于基礎教育領域的公私合作共贏

按照經濟學理論，公共部門缺乏競爭會導致產品供給低效，但私人部門因信息不對稱也可能出現機會主義行為等問題。PPP模式將二者結合，起到相互牽制和優勢互補的作用。在現實中，當政府無法滿足社會公眾對基礎教育的需求，在公立教育中考慮引入私人資本和技術，對治理模式進行創新是自然的。所以，基礎教育引入PPP模式是對公立學校能力有限的補充，使其能以更為靈活的方式滿足基礎教育服務的需求。一直以來對于公共教育領域的公私合作有兩個基本思路：一是公校私營，雖然私營但學校的公辦性質不變；二是民校公助，屬于民辦性質但政府要監管也給補貼。接受教育者的年齡越小，教育的公共屬性應該越強。事實上，教育領域的第一個PPP形式便是公立學校私營計劃。教育當局將部分公立學校的運行通過簽訂合約承包給私人經營者，學校是獨立的法人實體，仍是公有性質，接受政府撥款。公校私營推動了公立學校改革，增強了學校的管理水平和經營自主權。

處理好政府與市場的關系是PPP模式成功的基礎。基礎教育PPP模式的現實表現存在著多樣性，但其不變的基本內涵是，在政府與市場之間形成一種合作關系，以滿足政府單方面供給無力解決的公眾需要。但如果只是簡單地將公私供給者集中在一起，沒有認真考量他們的目標是否有相互重疊或是相互沖突的部分，就難以達成預定目標，使得人們對此種制度安排的可行性產生質疑。PPP模式需要界定好政府的角色，公共部門逐步主動建立與私營部門的合作伙伴關系。政府應當出臺授權性的政策架構，推動PPP項目，提高教育服務的質量。②

私營部門介入基礎教育，不是取代公共部門的位置，而是優勢互補，多層次、全方位進行合作，發展基礎教育事業，造福民生。博弈公平建立在尊重契約的基礎上，公共部門不得以優勢姿態隨意打破契約。但同時，政府是重要的參與方。面臨著可能出現的市場失靈和公平性問題，公共部門依然是提供教育服務的主要行為主體。采用該種治理模式，政府承擔著介入風險和潛在的財政風險。政府部門應當從直接的教育經營中抽身，更多去關注教育系統的戰略控制和規劃。實行基礎教育PPP 模式的最終目的在于改善教育投資和教育服務狀況，將私人部門的逐利目標與公共部門的最大化社會福利目標相結合，維護基礎教育系統的效率、質量、公平和社會責任。

3 借鑒各國基礎教育PPP模式的成功經驗

基礎教育PPP模式作為一種公私合作的伙伴關系，在現實中的具體表現與各個國家自身的國情緊密聯系。多個國家的經驗顯示，公私合作的伙伴關系是提升公共品供給效率的可行途徑。公共部門和私人部門的合作關系可以多種多樣，共同負責基礎教育所需的不同方面。需要結合理論與實踐，逐步摸索與我國國情相符的基礎教育PPP模式。

3.1 美國的特許學校模式

美國的特許學校模式是將國立學校的經營承包給社區學生家長，并為當地學校帶來新的問責制，是強調弘揚企業家精神和責任擔當的社區層面的所有制。其源起背景是認為國立學校正在被失敗的國家制度拖后腿，嘗試通過家長經營把國立學校從這一困境中解救出來，并使它們重現活力。特許學校運動的成功就在于新的合作伙伴關系形式給當地社區內部的教學活動注入新的內容。③

3.2 英國的私人主動融資計劃

英國的私人主動融資計劃從私營部門融資，被視為是改善學校財務管理的一種手段。這是一種主張將公司效能和創新性思維引入業績不佳的國營部門的新公共管理思維。認為私營部門比公共部門的經營效率更高，將私營部門的經營原則引入公共教育部門將會提高學校的效率和業績。該計劃利用了一套比較指標體系，與先前國家管理制度下的經營狀況相比，評估私人供給者的貢獻是否確實改進了學校的財政業績。

3.3 新西蘭的替代教育

新西蘭的替代教育計劃目的是幫助脫離學校系統的特殊學生返回主流中等教育或升入高等教育。學校可以單獨申請也可以組成規模不等的聯盟來申請替代教育的供給合約，聯盟成員可以是營利或非營利組織、社區組織等。簽約學校或學校聯盟提供替代教育服務可以形式多樣，但簽約學校或學校聯盟必須對服務的質量和學生的學業結果負責。

3.4 菲律賓的學校領養計劃

菲律賓的學校領養計劃鼓勵私營團體領養并輔助公立學校，特別是最落后省的公立學校。領養輔助活動可以多種形式開展，可以是教學人員培訓或進修，設施設備的建造或更新升級，課本及其他教學材料供給，或教學技術的現代化等。對領養的評估結果是審核領養實體稅收抵免申請的重要參考指標。

總之，成功的PPP模式能夠使公共部門與私人部門建立一種真正的合作伙伴關系，各司其職，實現優勢互補與合作共贏，是一種提升基礎教育質量和教育公平的長效機制。只要有利于基礎教育的發展，應該持開放心態，接納所有可用的社會資源，促進公共資源使用效率的提高。鑒于我國基礎教育領域經費投入不足，運轉效率較低的現狀，制度改革勢在必行。

注釋

① 唐祥來，倪琳.國際基礎教育公私伙伴關系（PPP）模式：論爭與啟示[J].外國教育研究，2013.40（04）：88-94.

② 王艷玲，原青林.亞太地區基礎教育PPP的運行機制探析[J].外國中小學教育，2012（1）：8-12.

③ 王艷玲.基礎教育公私合作伙伴關系現象解讀[J].肇慶學院學報，2013.34（7）：75-80.