“都鄉”考略

寇克紅

內容摘要：漢代河西建郡后，由于戰爭、人口等多方面的因素，長時間內各縣的鄉里基層建制未像內地一樣普遍實行“縣—鄉—里”組織結構模式。據出土文獻資料，河西諸縣普遍實行的是“縣—里”政權組織形式。為彌補實際弱化的鄉級建制，政府實行了“都鄉”這一特殊制度，代行一縣鄉里的管理職責。都鄉是在當時政治分裂、戰爭頻繁、人口流徙等社會動亂的背景下產生的，是封建社會前期治理基層社會的過渡政權形式，對社會穩定起到過重要作用。隨著隋唐大一統局面的形成，都鄉制度宣告終結。

關鍵詞：河西；漢簡；都鄉；基層社會管理

中圖分類號：K928.69 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4106（2014）04-0085-10

漢朝設置河西四郡后，為鞏固西北邊防，實行了與內地基本一致的地方行政管理體制?！稘h書·百官公卿表》記載：漢代的鄉里 “大率十里一亭，亭有長。十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼?！?但出土文獻資料進一步證明，“亭”不是一級基層政權機構，這一點現已成為學界共識。實際上河西邊郡的地方基層行政機構的設置呈現出多樣性與復雜性，并非都如傳統史籍所說的那樣規整。因此我們注意到了秦漢以來“都鄉”這一特殊的鄉制在基層行政組織中的作用。本文就“都鄉”的起源、職能演變和消亡作簡略考察，以求教于學界。

一

關于兩漢以來河西的鄉里制度，史籍記述簡略，我們對其具體設置和運行情況的了解還不是十分明晰。上世紀以來，有賴于大量出土文獻的發現，這種情況才有所改變。何雙全、陳國燦和李并成等先生根據出土文獻對河西鄉里制作了卓有成效的探討。但是這一領域留給我們的空間還比較大，尤其是“縣—鄉—里”和“縣—里”不同的組織結構還未引起學界足夠的重視。

在對漢代以來河西的鄉里制度的研究中，學界總是自覺與不自覺地把其行政運行情況與內地相比較，根據內地的制度來推測河西邊郡每縣應該有幾個鄉，幾個里。李并成先生通過考證認為：“敦煌雖處邊地，但在漢代亦實施了完整的一套郡、縣、鄉、里的行政建制，從而保證了中央政府的政令在這里得以順利貫徹?！盵1]這應該是中央王朝努力實現的方向和目標，但其運行情況究竟如何，我們還應作具體分析。

武帝在河西決勝匈奴之初，這里還是一片剛剛趕走游牧民族之后的空曠之地，既沒有相當數量的土著居民，又沒有移居大批農耕人口的條件，這是與內地建立地方政權的最大區別。據《史記·大宛列傳》：

其明年（元狩二年），渾邪王率其民降漢，而金城、河西西并南山至鹽澤空無匈奴。匈奴時有候者到，而希矣。[2]

武帝起初并沒有占據河西的打算，只是想招烏孫東歸故地，重返河西，做西漢王朝的“外臣”屬國，共同抵御匈奴。所以在當時還是“蠻荒”之野的河西建立十分完備的地方鄉里組織，對于好大喜功的漢武帝來說，只能是有其心而無其力：

（渾邪王率眾降漢）其后二年，漢擊走單于于幕北。是后天子數問（張）騫大夏之屬。騫既失侯，因言曰：“臣居匈奴中，聞烏孫王號昆莫，昆莫之父，匈奴西邊小國也……今單于新困于漢，而故渾邪地空無人。蠻夷俗貪漢財物，今誠以此時而厚幣賂烏孫，招以益東，居故渾邪之地，與漢結昆弟，其勢宜聽，聽則是斷匈奴右臂也。既連烏孫，自其西大夏之屬皆可招來而為外臣?！碧熳右詾槿?，拜騫為中郎將，將三百人，馬各兩匹，牛羊以萬數，賚金幣帛直數千巨萬，多持節副使，道可使，使遺之他旁國。[2]3167—3168

當時“烏孫王既不肯東還，漢乃于渾邪王故地置酒泉郡，稍發徙民以充實之；后又分置武威郡，以絕匈奴與羌通之道”[3]。既然漢朝設置河西郡縣是招歸烏孫而不至的無奈之舉，匈奴隨時都有卷土重來的可能性，加之國家財力和人口資源都還沒有為大規模地開拓疆土做好準備，所以在隨后的幾十年里向河西移民的規模也很有限：

自武威以西，本匈奴昆邪王、休屠王地，武帝時攘之，初置四郡，以通西域，隔絕南羌、匈奴。其民或以關東下貧，或以報怨過當，或以悖逆亡道，家屬徙焉。[4]

這樣的遷徙規模，相對于遼闊的千里走廊來說，實不足以建立起完備的地方行政組織。

逐步建立的河西地方軍政組織又在不斷地遭受匈奴及南羌的侵略和破壞。匈奴王朝當時還處在奴隸制社會初期，在戰爭中“所得鹵獲因以予之，得人以為奴婢。故其戰，人人自為趨利，善為誘兵以包敵……”[5]在這種目的和利益的驅使下，民族矛盾十分尖銳，充滿血腥的殺戮和劫掠使移居河西的農業民族處在人人自危的動蕩之中。正史文獻中有較為詳細的記載：

（太初三年）（前102）秋，匈奴入定襄、云中，殺略數千人，行壞光祿諸亭障；又入張掖、酒泉，殺都尉。[6]

（征和三年）（前90）匈奴入五原、酒泉，殺兩都尉。[6]209

（元鳳三年）（前78）單于使犁汙王窺邊，言酒泉、張掖兵益弱，出兵試擊，冀可復得其地。[5]3783

西漢王朝對于匈奴的大規模侵略給予了堅決的反擊，戰爭結果有勝也有負。其中天漢二年（前99）的漢匈戰爭使李陵在張掖、酒泉訓練的精銳部隊全軍覆沒。在征和三年的反擊戰中，李廣利大敗而降，“貳師七萬人沒不還”[7]。宣帝本始二年（前72）秋，漢王朝發兵五十萬出擊匈奴，其中，“度遼將軍范明友三萬余騎，出張掖”，“后將軍趙充國為蒲類將軍，三萬余騎，出酒泉”[3]797。這些頻繁的戰爭使河西邊塞戰火遍地，河西軍民時刻處于緊張的軍事戒備狀態下，這對完善地方行政組織的影響是顯而易見的。有學者據對出土文獻資料的研究，認為武威到宣帝地節年間才建郡[8]，這充分說明當時在河西建立地方政權難度很大。

現據河西漢簡中有關“鄉里簡”資料的記載，以漢代張掖郡的觻得、居延二縣為例（見附表1）來說明這一現象。

居延漢簡所見能確定為張掖郡治所在地觻得縣的里名有43個，而鄉名只有1個。有“縣—里”結構模式的“里”42個，而我們認為應該普遍存在的“縣—鄉—里”行政模式的“里”卻只有1個。觻得縣為張掖郡所在地，從其基層里制建設的規模上看，政府投入相當大：

觻得富里張公子所，舍在里中二門東入。（282·5）

觻得長杜里郭穉君所，舍里中東家南入。（EPT51·84）

同一里籍的民戶聚集而居，并在不同方位多處開門，村落內部似有多重障礙，只允許住戶按規定“東入”或“南入”，這種邊郡封閉式的民居聚落一方面是出于對自身安全的考慮，服從于抵御外來侵略的需要；另一方面是便于管理轄區內的人口，落實中央王朝的移民政策。

漢代張掖郡居延縣地處河西黑河下游兩岸綠洲，中央王朝在此修筑了相當規模的邊防設施，長期駐有朝廷精銳部隊，是當時西北抗擊匈奴的前沿陣地。在加強邊防的同時，亦陸續移民屯戍，地方行政建制相對比較完備。但據出土文獻資料，居延縣地方政權設置的模式與觻得縣大致一樣。出土簡文中能確定為居延縣所屬的里名有83個，其中“縣—里”結構模式的“里”有81個，而“縣—鄉—里”行政模式的“里”只有2個。有“都鄉”之名，在記述習慣上卻不轄里。

簡文所反映的地方建制中提供的鄉名很少，而更多的里名前都沒有鄉名，其基本模式并非只有史籍所載的“縣—鄉—里”模式，更多的是“縣—里”組織結構。對這種比較普遍的現象，我們只能這樣來理解：直到西漢后期，河西的地方建制仍普遍采用“縣—里”組織形式，鄉級政權還未起到應有的作用，或者說聚落式的移民社會還沒有條件建立起相對完善的鄉級政權組織。

漢置河西四郡及其屬縣，主要是出于對匈奴軍事戰略形勢的考慮。我們需要認真思考，在剛開始遷入農業人口，又時常遭受匈奴、南羌侵擾的河西，是否像內地郡縣一樣，每縣按定制來分置數鄉。陳國燦先生在研究漢代敦煌縣鄉里建置時曾說：“兩漢時期的敦煌，究竟有無鄉的建置？從人戶數量看，無置鄉基礎。然而，當時卻又存在‘都鄉之名?！盵9]此論對我們來說非常重要。居延漢簡中有關于張掖郡居延縣“都鄉”的記載，元康二年（前64）（213·28A）、元延二年（前11）（181·2A）、建平三年（前4）（81·10）、建武三年（27）（E.P.F22：1）等多見而又歷時近百年的“都鄉”這一特殊建制為我們解開疑問開辟了一條新的思路。

二

“都鄉”問題的提出是伴隨著出土資料的新發現而開始的。

北宋歐陽修考證《（南朝）宋宗愨母夫人墓志》時這樣說：

愨，南陽涅陽人，而此志云涅陽縣都鄉安眾里人，又云窆于秣陵縣都鄉石泉里。都鄉之制，前史不載。[10]

墓志在記述宗愨籍貫與卒葬地時都提及到“都鄉”，因此引起了歐陽修的注意。但是以歐陽修之博洽，在當時已不解都鄉之制，所以后世對這一特殊鄉制亦罕見深究者。

清代顧炎武對“都鄉”進行了考證，《日知錄》卷22引歐陽修考述之后說：“都鄉之制，前史不載。按：都鄉蓋即今之坊廂也?！盵11]顧氏雖未能對都鄉進行詳考，但為我們指出了一個應關注的目標，或者說切入點，那就是古代都鄉制度與當時的“坊廂”制有關聯。

關于“坊”，《唐六典》卷3“戶部尚書”條記載：

兩京及州縣之郭內分為坊，郊外為村。里及村、坊皆有正，以司督察。[12]

《舊唐書》記載：

百戶為里，五里為鄉。四家為鄰，五家為保。在邑居者為坊，在田野者為村。村坊鄰里，遞相督察。[13]

古時之“坊”指城郭內有定居者的街區，是與村、里性質相仿的基層組織機構?！皫敝缚拷擎偟牡貐^。清代法式善《陶廬雜錄》卷5記載：

明洪武十四年，令天下編黃冊，在城曰坊，近城曰廂，鄉都曰里。[14]

盡管顧炎武的都鄉即坊廂的說法側重于對都鄉處所位置的討論，幾乎沒有涉及都鄉起源的社會基礎和區別于其他離鄉的行政職能，但是在都鄉制度的討論上仍然邁出了可喜的一步，為后人討論古代鄉里制度打下了基礎。因此顧炎武的說法可以說是后來“城中之鄉”或“城郊之鄉”之說的濫觴。

陳直先生在研究居延漢簡時同樣注意到了都鄉制度：

古代稱城內街市則曰都鄉，城內街亭，則曰都亭。[15]

孫鉞先生在解釋“都鄉侯”時，對“都鄉”作如是解：“都鄉指城市附近的鄉”。學界較為一致的看法是：“都鄉”是區別于一縣之內其他各鄉（離鄉）的城中之鄉或城郊之鄉。[16]

施蟄存先生在《水經注碑錄》中對《水經注》著錄的漢晉時期有關都鄉的三通古碑進行了考釋，其中對于都鄉的考證頗多創見：

劉青藜《金石續錄》云：“《百官志》：凡州所監為都。都鄉者，都邑之鄉，若今之關廂也。故鄉曰某鄉，而都鄉則無地名。”劉氏此解是也。都鄉即在城區，不在農村，明清之關廂，即今之城廂鎮也。此碑題名有“陽泉鄉嗇夫韓牧”，“唐鄉嗇夫張閭”，“瞿鄉嗇夫龐□”，“都鄉嗇夫尹□”，此其證矣。[17]

《續漢書·百官志》云：“凡州所監曰都。”故“都鄉”者，謂州邑直轄之鄉，即今之城廂鎮也。[17]195

施蟄存肯定了清代金石學家劉青藜的見解，他認為一般的鄉名是標識一個地名，而都鄉則不是一個地名。施氏在劉青藜之“都鄉者，都邑之鄉”的基礎上，提出了都鄉乃州邑直轄之鄉的創見。事實上，漢初在無條件設置離鄉的縣，都鄉是一鄉獨大的“首鄉”，由州郡直接委派鄉有秩，有秩可能是州郡政府設在都鄉的“專職”，都鄉有秩或后來的嗇夫直接對州郡負責是有可能的。

據出土資料和文獻記載，都鄉之制最遲在秦漢就已出現，魏晉南北朝時期已普遍設置?，F據有關資料整理了都鄉的設置情況（見附表2）。

從附表2可知，里耶秦簡有秦始皇二十六年（前221）遷陵縣都鄉的記載[J1（16）9]，這是迄今所見文獻記載最早的都鄉。兩漢時期，中央王朝大規模開拓疆土，邊郡與內地都設置都鄉?！岸监l”之“都”應釋為“凡共、統轄”之義?！稘h書·地理志》載“常山郡”隸有“都鄉縣”：“都鄉，侯國。有鐵官。莽曰分鄉。”新莽時擅改地名，常取原名之反義，“都鄉”改為“分鄉”正是這種情況。敦煌遺書P.2005《沙洲都督府圖經殘卷》載：

都鄉渠，長廿里。右源在州西南一十八里甘泉水馬圈堰下流，造堰壅水七里，高八尺，闊四尺。諸鄉共造，因號都鄉渠?！盵18]

“諸鄉共造”指當時沙州西南各鄉參與建造了該渠，于是取名“都鄉渠”。這是唐代對漢晉以來“都鄉”之義的沿襲。

魏晉以降， 南北皆置都鄉?！坝兰沃畞y，百姓流亡，所在屯聚”。[19]中原和山東著姓流亡江左，政府無奈以僑置州、郡、縣來安置流民。東晉南朝時期王氏家族的“徐州瑯邪郡臨沂縣都鄉南仁里”， 從《王興之墓志》（341）到北魏《王翊墓志》（528）都有記載，歷時180余年，是目前所知設置時間最長的都鄉。十六國時期，地處河西的各割據政權普遍設置都鄉。據《漢魏南北朝墓志匯編》，北魏時期，司州河南郡洛陽縣隸有都鄉是許多宗室的居住地。另據陳直先生考證，“《魏王涌墓志》，稱瑯邪皋虞都鄉南仁里人；《李超墓志》，稱隴西狄道都鄉華風里人；《鞠彥云墓志》，稱黃縣都鄉石羊里人”[15]。據現有材料可知，都鄉制度始于戰國后期，歷經秦漢魏晉南北朝，存在了近800年。

三

由于正史提供的資料很少，因此我們只能根據出土文獻的記載來考釋都鄉的行政職能和運行程序與一般鄉制的差別。在《后漢書·百官志》中，關于一般鄉制官吏的設置情況記載如下：

鄉置有秩、三老、游徼。本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一鄉人；其鄉小者，縣置嗇夫一人。皆主知民善惡，為役先后，知民貧富，為賦多少，平其差品。[20]

這是秦漢以來鄉制官吏的設置及其職掌的基本情況。那么都鄉官吏的設置如何呢？先看以下兩例簡文：

揚州出土的西漢末年《先令券書》：

元始五年（5）九月壬辰朔辛丑亥（？），高都里朱凌（廬）居新安里。甚接（？）其死，故請縣鄉三老、都鄉有秩、左、里、田譚等為先令券書。[21]

居延漢簡181·2A：

元延二年（前11）八月庚寅朔甲午，都鄉嗇夫武敢言□。褒葆俱送證女子趙佳張掖郡中。謹案：戶□留，如律令，敢言之。八月丁酉居延丞□□[22]

可見地處江淮的揚州所屬都鄉設有秩，還有鄉佐（左），河西居延都鄉設嗇夫，與漢代一般鄉制相同。

《漢官六種》云：“鄉戶五千，則置有秩?！盵23]有秩為郡署，嗇夫為縣置，有秩和嗇夫的區別取決于鄉轄戶口。

安徽天長西漢墓出土的臨淮郡東陽縣的“戶口簿”記載如下：

據出土資料記載，當時東陽縣共轄6鄉，其中都鄉所轄戶、口均比其他5個離鄉超出很多，雖未達到設置有秩的戶數，但在該縣絕對居于“首鄉”之位。西漢時東陽縣都鄉人口過萬，超過了兩漢之際河西諸縣的平均人口數，于此可見內地的人口條件優于河西邊郡。

鄉級官吏的職掌權限有嚴格的規定。一鄉之有秩或嗇夫 “掌一鄉人”，主持一鄉事務，不能越鄉行事。但出土文獻證明，都鄉官吏往往越鄉處理事務。以下兩例簡文可證：

里耶秦簡J1（16）5背面記載：

三月丙辰，遷陵丞歐敢告尉：告鄉司空、倉主，前書已下，重，聽書從事。尉別都鄉司空，[司空] 傳倉，都鄉別啟陵、貳春，皆勿留脫，它如律令。[25]

簡文大意是：秦始皇二十七年三月，洞庭郡遷陵縣丞告訴縣尉，讓他通知都鄉司空和倉主，洞庭郡先前已下達文書，現在再次重申，按照文書要求辦事?？h尉另行通知都鄉司空，司空轉告倉主，都鄉另行通知啟陵鄉和貳春鄉，嚴禁扣留和脫漏，其他事宜按照相關律令執行。

這是遷陵縣傳達上級文書的執行過程。簡文中的縣尉、都鄉司空、倉主等縣鄉官吏是郡文書通知要求的執行者。要強調的是，當遷陵縣廷將執行要求下達都鄉后，再未直接通知啟陵鄉和貳春鄉，而是由都鄉負責通知這兩個鄉。由都鄉有秩或嗇夫負責通知啟陵、貳春兩個離鄉，說明其職掌已超出“掌一鄉人”的范圍。可以這樣認為，在都鄉與離鄉同時存在的初期，都鄉還在代行全縣鄉里事務的某些職責。

居延出土簡冊《建武三年十二月候粟君所責寇恩事（E·P·F22：1—36）》記載：

建武三年十二月癸丑朔乙卯，都鄉嗇夫宮以廷所移甲渠侯書召恩詣鄉。先以證財物故不以實，臧五百以上，辭已定，滿三日而不更言請者，以辭所出入，罪反罪之律辨告，乃爰書驗問。[26]

這部完整的出土簡冊記述了東漢建武三年，居延縣廷接到甲渠侯官狀告一外地男子欠債不還的訴訟案后，將訴狀移至都鄉辦理。都鄉嗇夫經過三次“驗問”、四次爰書等程序，最后判甲渠侯官“以政不直者”之罪敗訴。

在這個案件中，原告是官階與居延縣長相當的現役軍官，被告則是一個普通的外地移民，審理此案應與都鄉嗇夫無關。但在整個審理過程中，訴訟雙方并未對其審理資格提出異議，說明都鄉嗇夫有代理縣廷判案的職能。

都鄉真正成為“城中之鄉”是從周邊設置離鄉開始的。在有條件的地方設置離鄉是實際發展的需要，以方位來命名鄉名、移民實邊的特征十分明顯。河西出土的漢簡中有很多例子：

永始五年閏月己巳朔丙子，北鄉嗇夫忠敢言之，義成里崔自當自言為家私市居延。謹案：自當毋官獄征事，當得取傳謁移肩水金關，居延縣索關，敢言之。 閏月丙子觻得丞彭移肩水金關，居延縣索關，書到如律令。掾晏、令史建。[28]這些簡文中有武威郡姑臧縣北鄉、武威郡姑臧縣西鄉、武威郡張掖縣西鄉、張掖郡觻得縣北鄉、張掖郡居延縣西鄉、酒泉郡祿福縣東鄉、敦煌郡效谷縣西鄉，由此可了解漢初河西諸郡縣以都鄉為中心來分置離鄉的命名原則。前述天長西漢墓出土的臨淮郡東陽縣“戶口簿”亦有東鄉、垣雍北鄉和垣雍東鄉等以方位命名的離鄉，與河西郡縣屬同一情況。正是在這些不同方位的離鄉的拱衛下，都鄉才成為名副其實的“城中之鄉”。

四

為什么都鄉這樣一個基層行政建制有如此大的生命力呢？

都鄉之設，源于戰國后期實行的郡縣制。據《史記·商君列傳》記載，當時秦國率先“集小（都）鄉邑聚為縣，置令、丞，凡三十一縣”[31]。這是對鄉邑等聚落的整合，進一步提升其政治地位，把不同類型的鄉村聚落變為縣級政權控制下的基層組織。秦漢時期，一些新置縣因人戶限制，其行政組織機構的設置并非都是傳統史籍中所謂的縣下統鄉、鄉下統里，以縣統里的情況反而更普遍。沒有了置鄉的條件，在這些原為“小鄉邑”、后來成為縣治的所在地，很有可能設置了統轄該縣諸里的鄉，稱之為都鄉。都鄉設置的初衷并非是在縣治內（或附近）設了一個鄉那樣簡單，與其說它是一個鄉級行政機構，還不如把它看作是代行全縣鄉里事務的一個部門，或者是主管該縣移民事務的部門，戶口達到相當數量的都鄉由郡委派有秩等官吏。也許，都鄉和基層諸里之間并沒有我們所理解的那種行政上的隸屬關系。如附表2第1—8欄所述，直到東漢中后期，出土資料中并不見有都鄉轄里的記載，這說明在地方行政運行形式上，實行的是“縣—里”行政模式。隨著社會發展和開邊規模的擴大，有條件在都鄉周圍設置部分離鄉，以管理轄區內最基層的村里聚落，逐步打破都鄉一統全縣基層鄉里的局面，形成了“縣—鄉—里”的運行模式。在河西邊郡地區，兩種行政模式并行的情況一直與都鄉制度相始終。正因為有了離鄉，都鄉才因其地理位置成為“城中之鄉”，其行政職能也相應地發生了變化。

都鄉出現在封建社會前期拓展疆土的歷史背景下。秦并六國，漢拓河西，使原有的政治格局發生了翻天覆地的變化，新的社會變革驟然來臨，人們雖然接受了現實，但并沒有做好適應現實的準備。“縣—鄉—里”這一地方行政模式雖是當時經過實踐后被人們普遍接受的社會組織形式，但由于各種因素的制約，新的權力集團來不及在新拓疆域內完全實行這一政治制度，使得本該完整的鏈條缺少了環節。都鄉的出現正是順應了這種社會現實。兩漢時期的河西，由于軍事和政治等方面的原因，拓展疆土是積極防御外族侵擾的主要方式，而取得絕對性的勝利則又在統治階級的意料之外。西漢王朝大規模地遷徙移民，設置了郡縣政權，但受歷史、自然和經濟條件所限，基層鄉村組織的差異很大。在傳統的鄉邑聚落村社結構里，豪族、著姓等大家族令部曲、蔭戶和宗人完全依附于自己，使盤根錯節的宗族關系與基層鄉里組織合二為一。三老、有秩、嗇夫、游徼等基層官吏正是通過宗族關系選舉出來的，宗族關系成為凝聚底層社會的基礎。而在拓展疆土的移民社會里，維系社會基本結構的宗族勢力受到了極大的沖擊，人們的社會依附關系比較松散，通過宗族關系來建立完備的鄉里基層組織的難度相當大。所以，帶有管理全縣基層鄉里事務的都鄉制度是在特殊時期對“縣—鄉—里”行政模式的一種補充。

都鄉的設置反映了人口與所居土地不協調的關系。陳國燦先生從人戶數量上來判斷有無置鄉基礎的做法很正確，但是無置鄉基礎又不能不置鄉。漢代酒泉郡共轄9縣，據《漢書·地理志》，平帝元始二年（2）時全郡有18137戶，76726人，平均每縣只有2015戶，8525人。不足萬人之縣其墾戍規?？隙ㄊ钟邢?，沒有條件在短時間內擴大屯戍規模，地多人少的現實不允許分置太多的離鄉。所以，像內地郡縣一樣按“定制”來分置離鄉的做法并不適合河西邊郡。永嘉之亂后，大批流民被迫遷徙，黃河流域的世家大姓流徙江南，也有相當一部分逃亡河西，政府以僑置州、郡、縣來安置流民，都鄉則擔負起管理外來人口的特殊職能。這時的都鄉大部分有了直轄的里，成為安置流亡豪族的特殊行政組織。據附表2，東晉南朝時期，王氏家族家居的“瑯耶郡臨沂縣都鄉南仁里”和謝氏世家之郡望的“豫州陳郡陽夏縣都鄉吉遷里”都是僑置地名。據墓志資料記載，北魏司州河南郡洛陽縣都鄉下轄“延賢里”，“光穆里”，“照洛里”，“照文里”，“照明里”，“寧康里”，“壽安里”，“敷義里”，“洛陽里”，“安武里”，“光里”等，是北魏宗室元簡、元詳、元茂、元侔、元燦、元略等的居地?！稌x書·地理志》載，西晉太康年間（280—289），酒泉郡共9縣，僅有4400戶，平均每縣不足500戶。當時縣治在今高臺駱駝城遺址的表是縣，屬酒泉郡管轄，地處河西黑河流域的綠洲，具備大規模開墾和移民的條件。公元335年，張駿主政前涼時在表是縣治增置建康郡，直屬涼州，是前涼統治集團移植東晉都城建康（今南京）之名、為安置流民而設的僑民郡。據高臺駱駝城、許三灣遺址出土簡帛資料，建康郡表是縣都鄉轄有楊下里、□府里，所居高氏和鞠氏家族為河西著姓?！稌x書·涼武昭王傳》記有義熙元年（405）發生在河西建康的史事：

且渠蒙遜來侵，至于建康，掠三千余戶而歸。玄盛大怒，率騎追之，及于彌安，大敗之，盡收所掠之戶。[32]

僅百余年，建康郡（表是縣）在河西地方政權更迭、民族矛盾尖銳的形勢下戶數由原來不足500戶增至3000戶（實際應不止3000戶），這恐怕不是人口自然增長所致，很大程度上是流民大規模遷徙的結果，這給統治者管理流入人口所造成的困難可想而知。為解決有民無土這一矛盾，同時也為了達到招募士人、張揚國勢的目的，相繼統治河西的各割據集團在建康郡表是縣設置了都鄉，集中管理僑民。

隋唐以來，大一統的安定局面逐步形成，隨著基層行政組織的不斷完善，都鄉這一特殊鄉制宣告終結。

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