“城中村”的歷史與未來

周剛志

無論是對于“城中村”抑或“城外村”的所謂“改造”，地方政府都可以大膽引入新的思路，開始新的嘗試。

《中華人民共和國憲法》第10條第1款、第2款明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”關(guān)于這一條款的由來，許崇德先生曾經(jīng)有過詳細(xì)介紹：本來有不少人主張城市和農(nóng)村的土地全部歸國家所有，但是也有人擔(dān)心如此規(guī)定會(huì)引起“很大震動(dòng)”，而且“土地即使國有，扯皮也解決不了”。既然城市的土地均屬于國家所有，又何來“城中村”一說呢？

實(shí)際上，中國憲法和法律文本中，“城市”至少擁有兩層內(nèi)涵：作為“工商業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所在地和居民聚集地”的“城市”，與作為“地方行政建制”的“城市”。后者又包括“直轄市”、“計(jì)劃單列市”（副省級(jí)城市）、“地級(jí)市”和“縣級(jí)市”四種類型。

近年來，隨著中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，不僅城市的數(shù)量不斷增加，而且城市本身的轄區(qū)也不斷擴(kuò)張。這樣，在城區(qū)擴(kuò)張的“邊緣地帶”甚至“新增城區(qū)”的“核心地帶”，都可能會(huì)形成一些土地產(chǎn)權(quán)尚未被政府“征收”而仍然屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的新型城市社區(qū)，此即“城中村”。它在戶籍管理、社會(huì)保障等方面可能還會(huì)保留原有的特色：“城中村”存在大量農(nóng)民自建房屋，其建筑景觀可能不符合當(dāng)?shù)卣囊螅淮逯行‘a(chǎn)權(quán)房大量存在，可能會(huì)對當(dāng)?shù)氐纳唐贩渴袌鰳?gòu)成沖擊等。因而“城中村”在媒體的報(bào)道中一直被視為“臟、亂、差”社區(qū)的典型，甚至被直接稱為中國城市中的“貧民窟”。近年來城市土地價(jià)格節(jié)節(jié)攀高，已經(jīng)進(jìn)入核心城區(qū)的“城中村”或?qū)⒚媾R更為艱巨的搬遷補(bǔ)償工作，不少地方政府更是將其視為城市的瘡疤，欲“除之而后快”。

其實(shí)，撇開未來搬遷補(bǔ)償?shù)木揞~征收成本等因素，“城中村”缺乏“摩天大樓”等現(xiàn)代建筑，甚至保留了大量傳統(tǒng)民居，反而可能成為鋼筋混凝土的城市灰色建筑群中“靚麗的風(fēng)景線”。同樣，在土地集體所有制的條件下，地方政府亦可通過行政管制等手段提升“城中村”的公共衛(wèi)生、公共治安等公共服務(wù)的質(zhì)量。更何況，“城中村”的大量廉租房，可以有效緩解城區(qū)外來民工的租房壓力，為城市保留大量廉價(jià)勞動(dòng)力，同時(shí)又節(jié)省巨額的廉租房建設(shè)經(jīng)費(fèi)。進(jìn)而言之，未來中國面臨著“人口老化”、“勞動(dòng)力缺乏”、“房地產(chǎn)泡沫”等挑戰(zhàn)。無論是對于“城中村”抑或“城外村”的所謂“改造”，地方政府都可以大膽引入新的思路，開始新的嘗試。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。”在這一精神的指引下，城市政府對于“城中村”的建設(shè)思路和規(guī)劃，均可有所調(diào)整。