土地制度如何改

周懷龍

“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”這是代表委員對改革進(jìn)入深水區(qū)的普遍認(rèn)識。作為深化改革藍(lán)圖中的重要一環(huán)，農(nóng)村土地制度改革絕對是“最難啃的硬骨頭”之一。

在全面深化改革布局中，農(nóng)村土地制度改革已成為關(guān)鍵性問題，但同時(shí)也屬于爭議最多、分歧最大的領(lǐng)域之一。

自黨的十八屆三中全會以來，土地制度改革受到了社會的廣泛關(guān)注。在今年全國兩會上，這個(gè)話題自然也是代表委員們熱議的焦點(diǎn)。

土地管理制度改革“爭議最多、分歧最大”

今年兩會，關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的議案提案是一個(gè)重頭。

記者發(fā)現(xiàn)，在各民主黨派以中央委員會名義提交的政協(xié)提案中，有相當(dāng)比例集中在這一領(lǐng)域。九三學(xué)社中央向全國政協(xié)十二屆二次會議提交的45篇提案中，涉及土地制度改革的有5篇，涵蓋農(nóng)村宅基地制度、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、小產(chǎn)權(quán)房治理、優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源利用等領(lǐng)域；民革中央擬提交的47條提案中，有4份提案涉及土地制度改革；民進(jìn)中央及臺盟中央的相關(guān)提案中，多數(shù)也涉及這一領(lǐng)域。

而另外兩大民主黨派民盟和致公黨，分別以中央委員會名義專門提交了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的提案》、《關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的提案》。他們從各自的角度，對繪就改革藍(lán)圖、深化土地制度改革提出系統(tǒng)建議。與此同時(shí)，民盟中央還擬在大會上就“土地問題是農(nóng)村社會最大的民生問題——關(guān)于推進(jìn)我國農(nóng)村土地制度改革的幾點(diǎn)建議”作大會發(fā)言。

緣何土地制度改革受到民主黨派如此熱切的關(guān)注？多年來一直提交相關(guān)議案的全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，土地制度的變革影響深遠(yuǎn)、關(guān)系重大，土地制度是加快城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最重要的制度保障。

“在全面深化改革布局中，農(nóng)村土地制度改革已成為關(guān)鍵性問題，但同時(shí)也屬于爭議最多、分歧最大的領(lǐng)域之一。”民盟中央在其《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的提案》中指出。

朝哪個(gè)方向改，怎么改

黨的十八屆三中全會之后，全力加快推進(jìn)改革已成為全社會共識。民盟中央在提案中指出，由于存在諸多分歧和爭議，“朝哪個(gè)方向改，怎么改”是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵性問題。

蔡繼明指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)與國有土地同等入市，農(nóng)村宅基地改革以及相應(yīng)的農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)的抵押、轉(zhuǎn)讓，小產(chǎn)權(quán)房和城中村等熱點(diǎn)問題的解決，都需要有清晰的判別標(biāo)準(zhǔn)。

針對改革路徑問題，民建中央提出，要按照“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量、差別化利用和管理”的原則，推動土地管理制度改革落到實(shí)處，加快和完善農(nóng)村土地確權(quán)登記辦（補(bǔ)）證工作，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序和機(jī)制，杜絕出現(xiàn)大量失業(yè)、失地、失房的狀況。

民盟中央則建議，應(yīng)盡快明確“農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市”政策思路，完善制度。尤其要處理好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，處理好介于“能夠”和“不能”直接入市之間的“中間帶”土地性質(zhì)的把握，完善宅基地管理制度，并處理好農(nóng)村集體土地入市與征地制度改革之間的關(guān)系。

一些農(nóng)業(yè)界的委員指出：“土地制度改革關(guān)系重大，涉及多方利益的調(diào)整，應(yīng)積極穩(wěn)妥，同時(shí)又小心謹(jǐn)慎。”針對改革過程中面臨的挑戰(zhàn)，他們提出“土地確權(quán)是基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)是核心，配套改革是保障”，“兼顧‘發(fā)展與‘公平，完善農(nóng)民的土地權(quán)益”。與此同時(shí)，改革須環(huán)環(huán)相扣，要想取得突破還應(yīng)深化配套制度改革，比如優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源利用布局、完善土地權(quán)能、推進(jìn)稅制改革等。

“打基礎(chǔ)”方能“利長遠(yuǎn)”

沒有人否認(rèn)，農(nóng)村土地制度改革是一項(xiàng)基礎(chǔ)性很強(qiáng)的事情。

全國人大代表、國土資源部規(guī)劃司司長董祚繼在此前的一次論壇中指出，推進(jìn)農(nóng)村集體土地順暢流轉(zhuǎn)，需要解決一些前提條件。首先，要加快修訂法律法規(guī)，做到有法可依；其次，要與征地制度改革同步、協(xié)調(diào)推進(jìn)；再次，要建立合理的收益分配制度，核心還是利益分配問題。

這些前提的核心是利益分配，關(guān)鍵是兼顧“發(fā)展”與“公平”。

針對如何夯實(shí)土地制度改革基礎(chǔ)，完善土地權(quán)能，九三學(xué)社在《關(guān)于完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)權(quán)能的建議》中提出，應(yīng)加強(qiáng)宅基地管理，在土地調(diào)查摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃編制執(zhí)行工作，嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”和宅基地面積限制的要求；穩(wěn)步開展“確權(quán)頒證、還權(quán)賦能”的農(nóng)村土地制度改革，試點(diǎn)推進(jìn)宅基地制度改革；按照依法、有償、自愿原則，探索農(nóng)村土地退出機(jī)制；配合城鄉(xiāng)土地增減掛鉤、人地掛鉤、占補(bǔ)平衡等機(jī)制創(chuàng)新，在保證耕地產(chǎn)能不降低的前提下，根據(jù)人口分布、流動的現(xiàn)狀和趨勢，逐步減少農(nóng)村宅基地面積；統(tǒng)攬全局、因地制宜地增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地和耕地，實(shí)現(xiàn)土地和人口的合理配置。

對于先行先試、如何總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)等問題，全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村辦公室副主任陳錫文強(qiáng)調(diào)，“集體所有、農(nóng)地農(nóng)用和不損害農(nóng)民的基本權(quán)益”是三條底線，他指出“試點(diǎn)地區(qū)原則上應(yīng)當(dāng)在封閉的范圍內(nèi)試驗(yàn)，冷靜觀察，穩(wěn)步操作，看到底行還是不行。把全局的問題放到局部試驗(yàn)，目的就是要減少對社會的震蕩”。

（作者系《中國國土資源報(bào)》記者）