劉守英：新一輪土改內涵

汪蘇　杜珂

“原來中央搞征地改革，總是搞不下去；地方用一句話就頂回來了：還要不要發展。”

如何看待圍繞土地問題的意見紛紜的局面？如何全面、準確把握新一輪“土改”的內涵和實質，找到現實的推進途徑？近日，記者專訪了國務院發展研究中心研究員、農村經濟研究部副部長劉守英。

存量建設用地入市的制度保障

記者：《決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，它與征地制度改革是何關系？下一步改革的重點是什么？

劉守英：我建議，下一步改革應該把重點放在存量集體經營性建設用地上。這個問題解決了，土地制度的連環套就解開了。

原來中央搞征地改革，總是搞不下去；地方用一句話就頂回來了：還要不要發展。作為中央決策者，你不能反駁他。今后，要解這個“套”，就要從存量建設用地開始，先把存量的建設用地盤活，包括鄉鎮企業用地、已經營性使用的宅基地、承包地、村莊公共用地等。如果這方面政策得力，積極穩妥試點，那么，保障農民土地權益、保障城市發展、提高土地利用效率以及城市建設的資金需求等問題，就會更好解決了。

現在看，中國繼續走“征地城市化”路線的成本已經很高了。此次三中全會也提出，要完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。據我們調查，2012年征地拆遷相關費用占土地出讓收入的比例繼續攀升。中國經濟發展正在告別“征地低成本”時代。我的建議是，今后，從城鎮規劃圈內開始，不要搞征地了，應該讓這些現狀是經營性的集體建設用地直接進入市場，滿足城市建設和更新的需求。

過去的城鎮化進程中，各地政府不斷征用農民的耕地擴展城市。但是，由于成本更高，很多農民的宅基地和集體建設用地，在城市擴張過程中卻基本保留下來，形成大量的“城中村”。北京、深圳等特大城市，包括省會城市和中等城市，都有大量城中村。近年來，北京市實施了50個城中村改造。這些村加起來，集體建設用地高達89平方公里，相當于北京老城區的總和。

如果這些地有序進入建設用地市場、充分利用，再盤活現有國有工業用地，提高其使用效率，城市發展的用地問題完全可以解決。這樣一來，城鎮化用地就可以從增量轉到存量上來了，不用再征地了。此次中央城鎮化工作會議提出：建設用地，要“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率”。只有這樣，才能落實。同時，存量集體建設用地合法進入市場的問題解決了，地方政府也可以解套。因為征地而生的很多群體性事件，加上征地成本不斷升高，原來“征地城市化”的道路已經走不下去了。

記者：這些集體建設用地要合法進入市場，還需要做些什么？

劉守英：第一是確權。現在，各方面對此有一些不同意見，中央要下決心做。第二是這些土地必須進入城市規劃，擁有合法空間；不然，還是在法外亂搞，不會有效使用。第三是建立一套地價體系。第四是建立統一、公開的交易市場。這些集體土地入市千萬不能再被少數人控制，因為增值收益太大了，只能通過在公開平臺交易的方式入市。第五就是稅收體系。現在有一些人說，土地增值收益分配不公平，被少數城鄉接合部的農民拿走了。其實，征地主要就發生在城鄉接合部地區，占全部征地的60%-70%，而土地被征得最多最狠的就是城市化地區的農民。有了合理的土地稅收制度，對土地增值收益歸公的部分，可以稅收形式來實現，同時這也保證了地方政府的收入。

對存量集體建設用地，應通過改革的辦法解決。核心就是通過一套制度安排，讓現實中已用于經營的集體建設用地進入市場。當然，要盤活城鎮規劃圈內的集體建設用地，中央也要下決斷，對《憲法》關于“城市的土地屬于國家所有”的條款作出修改，掃除法律障礙。

這些存量的建設用地，可借鑒中國臺灣區段征收的辦法開發。臺灣一般是把“公共利益”分為“興辦公益事業”及“實施經濟政策”兩類。前者為“一般性征收”，后者為“政策性征收”，主要實現手段就是區段征收。

為實現區片的整體開發和環境改善，臺灣地區政府對一定區域內的土地全部征收后，加以重新規劃整理，政府取得開發所需土地、公共設施用地、住宅用地及其他可供建設用地，原土地所有權人則領回一定比例抵價地，剩余土地公開標售、標租等，收入用于償還開發總費用。通過這種方式，土地所有權人享受了土地利用價值提高、公共設施完善及生活品質提升等好處；地方政府不僅無償得到城市發展所需用地，還通過剩余土地出讓的溢價節省了龐大建設經費支出。

新一輪土地管理制度改革從何做起？

記者：目前，推進土地管理制度改革的阻力是什么？

劉守英：盡管各方都認識到現在這套征地賣地模式矛盾越來越嚴重，但是，如果說今天就不搞了，轉向新的模式，各級政府心里沒底，也很難接受，這是最大的制約。

同時，賦予農民更多財產權利，大家都知道遲早要給，但一旦真做，就意味著有些人的收益要減少。現在的問題是，利益會減少的群體聲音比較大，而農民等權利需要保障的群體，則很難發聲，或者很少有機會發聲。

現實可行的辦法是，先從存量集體建設用地開始，把集體建設用地入市這件事做起來。這件事做好了，無論對地方政府，還是對農民，都是雙贏。從“長三角”、“珠三角”等地的情況來看，改革也很急迫。

迄今為止，沿海地區工業化、城鎮化進程中，大量進城務工農民是住在當地農民的宅基地上的。比如，“珠三角”是自發有規劃地在宅基地上蓋房子，有的蓋十幾層的房子，外地人就是租這些房子居住。2013年中央農村工作會議提出來，到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化。這么多人往哪里安頓是一個大問題，肯定相當部分只能在城鄉接合部居住。如果這些用地的合法化問題不解決，就會出現幾億人住在違法房子里的可怕現象。

正是從這個意義上說，改革的突破口在于存量集體建設用地。從存量集體建設用地入手，提高建設用地利用效率，解決城鄉土地市場的結構問題，在此基礎上，讓農民以土地參與工業化、城鎮化，分享工業化、城鎮化的收益，這對保障農民土地財產權利，是重要的，也是可能的。

記者：從上世紀90年代，中國就已試點集體建設用地入市改革。你認為，對于下一階段改革，目前還有哪些問題亟待解決？比如，中央強調，集體建設用地入市必須符合規劃。但是，規劃怎么定，才能保障城鄉同地同權？

劉守英：現在面臨的緊迫問題有三件事。第一件就是對現實的問題好好理清，到底是什么問題要弄清楚。

第二件就是對我們現有的試點進行好好總結。20多年來，中國做了種類繁多的試點，要總結哪些是真改革，哪些是假改革，是打著改革的名義搞自己的名堂，甚至是侵犯農民利益的。對已做過的事情，要全面調查和研究，做一個切割；把真正改革的做法，趕緊上升到國家政策，完善制度；對假改革則必須要杜絕。這是一件很重要的事。

第三件就是法律的修改。法律必須跟進。政策改革需要法律做出修改才能真正落到實處。有關方面應抓緊協調，加快《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》、《擔保法》、《房地產法》等與現實和改革矛盾比較大的法律的修訂。尤其是對于土地制度的改革，如果沒有法律保障，是很難實施的，很難使權能得到真實保障，整個制度的運行風險也會很大。

值得注意的是，現在講到土地制度改革要符合規劃和用途管制，存在一個誤區。就是認為規劃和用途管制是和市場對立的。但是，用途管制也是市場經濟條件下的用途管制。西方的用途管制實際上是一個空間的功能分區的概念。在這個用途管制下，配置的方式還是要按市場。

應該看到，西方成熟市場經濟國家的土地規劃是利益相關者坐下來談出來的。不能說用途管制，土地資源的配置也要由政府來管，那是不對的。

中國現在的規劃是“書記的指揮棒”，政府行使職能的工具。將來的改革，必須要堅持法治原則，要改掉規劃制定和規劃修改的隨意性，要強化規劃制定和修改的公眾參與和外部監督，同時，改革不是要改掉土地規劃和用途管制，而是要在堅持規劃法定的基礎上，真正按市場經濟原則來配置土地資源。

（作者系財新傳媒記者）