炎陵城鎮(zhèn)化的探索與實踐

黃建中

加快城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史使命。但長期以來，我國以發(fā)展大城市的城市化戰(zhàn)略為重心，基本走的是一條土地資源依賴型的道路。大城市、特大城市規(guī)模擴展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)突飛猛進，為農(nóng)村人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了條件，也造成農(nóng)村地區(qū)以大量宅基地廢棄、土地閑置為主要特征的“空心村”問題日益突出。如果要很好地遵循城鎮(zhèn)化進程的客觀規(guī)律，積極穩(wěn)妥推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，那就離不開新農(nóng)村建設(shè)的良性互動。通過科學(xué)規(guī)劃、合理布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約用地、因地制宜、提高城市品位，充分使特大城市和大城市，充分發(fā)揮輻射帶動作用，使中小城市和小城鎮(zhèn)增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚的功能。

近年來，湖南省炎陵縣按照“南拓北提、東延西展”的縣城發(fā)展戰(zhàn)略，以道路建設(shè)為突破，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，有力地推進了城鎮(zhèn)化進程；但在國家實行新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，如何進一步實現(xiàn)理性發(fā)展和“人的城鎮(zhèn)化”還需做進一步的思考。

城鎮(zhèn)化發(fā)展成效逐步凸顯

近年來，炎陵縣通過加強對規(guī)劃的編制和管理，逐步完善了城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。炎陵縣規(guī)劃局實現(xiàn)升格擴員，建立健全了重大項目規(guī)劃評審制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理機制。啟動了炎陵縣城第六次總體規(guī)劃修改，完成9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃編制和39個項目的規(guī)劃設(shè)計。完成了炎陵縣創(chuàng)業(yè)園、迎賓路等50余個項目的測量放樣等工作，組織評審了炎帝陵景區(qū)等20余個重點項目的規(guī)劃設(shè)計，切實維護了城市規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。

根據(jù)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，炎陵扎實推進了重點項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。比如北環(huán)路建成通車，創(chuàng)業(yè)大道路基全部拉通，排水、供水管網(wǎng)安裝完成，對縣城20余萬平方米的綠化進行修護等。健康發(fā)展民居工程，完成農(nóng)村危房改造800戶，新建公共租賃住房1069套、廉租住房240套、經(jīng)濟適用房44套。住房公積金覆蓋率達75%，居株洲市所轄五縣之首。

同時，炎陵還加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地（市）開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)，水口、平樂農(nóng)貿(mào)市場綜合開發(fā)、東風(fēng)金紫峰文化旅游商貿(mào)街等項目加快推進。預(yù)計到2017年全縣城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達25平方公里，其中縣城建成區(qū)（含西城區(qū)）面積10平方公里，城鎮(zhèn)化率達60%，年平均增幅為3.1%。

通過加快土地經(jīng)營制度改革，建立集體土地流轉(zhuǎn)市場，支持企業(yè)對縣城和小城鎮(zhèn)進行集中連片綜合開發(fā)，實行土地利用集約化，提高農(nóng)村土地利用效益，切實保護和增加農(nóng)民的利益。

針對村民建房管理，炎陵縣出臺了《炎陵縣農(nóng)村村民建房管理暫行辦法》及其實施辦法兩個文件，建立完善了村民建房的審批、巡查、服務(wù)、考核等管理機制，完成了38個村莊規(guī)劃。全縣202村均制定了集中建房規(guī)劃點，在村民建房方面按照統(tǒng)一選址、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計的要求，嚴格遵循“先規(guī)劃、后建設(shè)”原則，經(jīng)審批后方能在規(guī)劃地建設(shè)。規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處不超過標準的宅基地。“有新房無新村”現(xiàn)象得到逐步解決。

目前，炎陵縣城鎮(zhèn)人口32447人，占全縣總?cè)丝诘?6.95%。

加強新型城鎮(zhèn)化道路探索

改革開放以來的30年，是城鎮(zhèn)化進程迅速的時期。炎陵縣不斷順應(yīng)城鎮(zhèn)化的形勢發(fā)展，加快戶籍管理制度改革，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口遷移政策和一元化的戶籍管理制度，放寬進城落戶條件，剝離附著在戶籍上的福利不均衡問題，逐步實現(xiàn)社會保障同城化，促進人口向城鎮(zhèn)聚居。

為了增強政府對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本以及城鎮(zhèn)化建設(shè)成本的承擔(dān)能力，炎陵縣加快投融資體制改革，積極探索“旅游+地產(chǎn)”、“城建+文化”的城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)營模式，積極探索BT（建設(shè)-轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）等市場化運作新模式。炎陵縣回龍仙無害化生活垃圾處理場通過BOT模式順利招商，并進入正式運營。環(huán)衛(wèi)保潔實行市場化運作，完成了新一輪環(huán)衛(wèi)保潔權(quán)招標工作，實現(xiàn)了清掃保潔“提質(zhì)擴面”、清掃保潔覆蓋面積達95萬平方米。進一步做大做強了園區(qū)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展旅游業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實行產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚化，加大了對城鎮(zhèn)化的推動作用。按照“依托產(chǎn)業(yè)、市場引導(dǎo)、突出特色”的發(fā)展思路，完成鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編，實施“一鎮(zhèn)一品”戰(zhàn)略，依托城鄉(xiāng)一體化發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟。集中力量建設(shè)1-2個新型城鎮(zhèn)化示范鎮(zhèn)，加快省級示范鎮(zhèn)和市級重點鎮(zhèn)建設(shè)，拓展新型城鎮(zhèn)化發(fā)展空間，為縣域發(fā)展提供平臺和支撐。

進一步推進城鎮(zhèn)化的困難與設(shè)想

在積極推進新型城鎮(zhèn)進程中，炎陵縣也遇到了一些困難與問題，主要體現(xiàn)在征地拆遷與拆違控違方面。

征拆安置保障滯后幾乎是經(jīng)濟規(guī)模在中等以下的縣一級城市所面臨的普遍性問題，而在征拆補償政策調(diào)整之后，原項目間的補償標準差異、群眾訴求和期望值提升等原因，都導(dǎo)致了征地拆遷工作的難度進一步加大。騰地難，嚴重制約了重點項目建設(shè)進度。

拆違控違執(zhí)行難也是另外一個現(xiàn)實情況。對查處制止違法建設(shè)，面臨點多面廣巡查難，組織查處立案難，暴力抗法執(zhí)行難，拆違控違力量不足等問題。

此外，城建工程項目涉及管理單位、實施單位、監(jiān)督審核單位，環(huán)節(jié)多，程序復(fù)雜。存在因部門之間溝通協(xié)調(diào)不夠，在走程序、辦手續(xù)等方面耽誤時間，影響工程進展。

《全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（2014-2020年）出臺以后，對城鎮(zhèn)化工作提出了進一步的要求。從炎陵的實際情況來看，無論是加強規(guī)劃、戶籍制度改革，抑或是探索城鎮(zhèn)建設(shè)新的融資形式，都有很大的提升空間。

目前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有專門的規(guī)劃管理機構(gòu)及人員配置，規(guī)劃力量已不能滿足需要。提升規(guī)劃尤其是基層規(guī)劃的力量配置已經(jīng)迫在眉睫。

戶籍制度改革是破解新型城鎮(zhèn)化推進困局的關(guān)鍵鑰匙。首先需要進一步降低進城門檻，放寬戶口遷移政策。允許農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，只要具備一定的居住條件和較穩(wěn)定的收入，均可辦理戶口遷移。其次，要取消戶口分類。將農(nóng)業(yè)戶口、城鎮(zhèn)戶口統(tǒng)一稱為居民戶口，取消歧視性的分類管理。再次，要重申戶籍登記功能，淡化戶口利益，消除戶口歧視，逐漸擺脫其他行政管理部門將戶籍作為附加管理手段。

需要建立由政府、企業(yè)、社會等共同參與的多元化成本分擔(dān)機制。根據(jù)一些地方的實踐經(jīng)驗，政府、企業(yè)和社會大體各需承擔(dān)1/3左右。除了政府和企業(yè)資金投入外，還應(yīng)把農(nóng)民市民化與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有機連接起來。要把農(nóng)村集體資產(chǎn)處置作為市民化的重要資金來源，通過市場化的手段，將農(nóng)民在農(nóng)村占有和支配的各種資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，并將這種資產(chǎn)變現(xiàn)為可交易、能抵押的資本，使離開農(nóng)村進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民成為有產(chǎn)者，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進城，從而跨越市民化的成本門檻。

（作者系中共炎陵縣委常委、副縣長）