工業用地：新政應對低效

伍振

2014年，土地制度改革將進入深層次領域，與之配套的工業用地制度改革方案，亦逐步清晰。

單一供給后遺癥

全國政協委員夏濤今年兩會上提交了一份名為《關于深化工業用地供給方式改革的提案》。他建議，將工業用地供給模式從目前的出讓為主轉為以租賃為主。

工業用地從2007年開始，從協議出讓變為了土地招拍掛，這是工業地價發展階段的一個標桿；背景是國家為抑制地方政府以盲目低價或無償出讓工業用地來吸引投資。雖然法律表述上，工業用地的批租年限為“不超過50年”，但在過去的很長一段時間，工業用地的出讓年限一直沒有出現過少于50年的情況。工業的50年可以視同為土地的租期，土地的出讓價款可以視同為50年的土地租金的一次性折現。

夏濤介紹，由于工業項目的產業性、帶動性和科技性等特點，決定了工業用地出讓的特殊性和復雜性。供地方式單一性在某種程度上已不完全適應當今我國經濟發展方式轉變與產業結構調整升級的需要。

據國土資源部的一份統計顯示，2013年二季度，全國105個重點監測城市的商業、住宅、工業地價分別為6044元/平方米、4799元/平方米和684元/平方米，工業用地地價明顯較低。

2013年底，多名智庫專家經過近7個月的全國調研發布的《中國產業園區助推實體經濟發展報告》也提出， 在工業地價“低價”供給的背景下，借產業名義，行住宅、商業開發，圈地之實的情況普遍存在，且這種以地產開發的主導不利于實體經濟的發展。

一份國土部通過對10省區調研形成的《改革工業用地供應制度研究報告》（以下簡稱《報告》）顯示，工業用地效率不高的問題普遍存在。湖南測算的工業用地綜合容積為0.45，而據2012年集約用地評價顯示，至2011年底，國家級開發區用地綜合容積率為0.83。這與國家級開發區工業用地綜合容積率最高的3.36作簡單對比，工業用地集約利用水平仍需大力提高。

而“招拍掛”更是流于形式，名為公開競爭，實為定向協議出讓。國土部數據顯示，2008年至2011年二季度，全國通過招拍掛出讓的104125宗工業用地中，一個以上意向用地者參與競價的僅有3586宗，多人競買率僅為3.44%。

此外，工業用地供后監管難還大大弱化了政府對工業用地的調控能力。國土部門雖在出讓合同中對投資強度等集約用地指標有所要求，但因核算困難及與其他部門要求存在不一致問題，難以進行有效監管。工業用地基本按最高年限出讓，但除基礎性的工業企業外，大部分企業的存續周期遠遠達不到50年，往往15年到20年后，許多工業企業就結構調整甚至關停并轉，甚至一些地區的部分低端行業存續周期僅有2-3年；另一方面，一些工業用地出讓后，企業投資興建部分區域，其余部分則閑置或搭蓋簡易建筑物，造成了部分廠區的土地閑置。對這些用地，按照目前規定，只能由其自行改變用途開發、轉讓或政府收購。因改變用途收益、轉讓價格、政府收購價格往往高于出讓價格，且很多地方差異很大，使得以工業用地名義“圈地”獲利有可乘之機。

彈性出讓博弈

對于工業用地存在的問題，各級國土資源管理部門認為改革的難度很大。

工業用地往往是地方政府以“招商引資”方式請進來的，特別在經濟欠發達地區，地方政府對企業的土地需求，基本傾向于盡量滿足，這是造成“定向出讓”、按最低價出讓、按最高年限出讓的根本原因。

對工業實行彈性年期出讓制度、租賃供應制度，雖然在法律上沒有任何障礙，但在土地作為地方特別是經濟欠發達地區吸引投資的重大籌碼的背景下，地方為使自己在項目競爭不喪失優勢，沒有一個區域愿意單方面推行。

而對于經濟發達地區，綜合成本的提高導致大量的產業項目向低成本地區轉移，一些低附加值的產業項目長期占據產業用地，但又無法給予令人滿意的稅收產出，土地無法獲得再利用的機會；此外政府面臨無產業地可供的尷尬，為地方政府官員的招商引資政績考核帶來負面影響。

運用較短的工業出讓年限其實就可以部分地解決上面的問題。比如，20年或30年的工業年限的出讓價格肯定會低于50年的，這樣投資進入門檻就低了很多；同時，一些企業如果無法實現對政府的稅收或產出承諾，一個較短的年限也利于政府在法理上較快收回土地，對于提高土地的配置效率有幫助。再者，地方政府可以把產業土地價款產生的財政收入，分配到一個更平均的區間，而避免因為一個大的產業項目“一年撐死，一年餓死”的局面。

面對國土部門與地方政府、經濟發達與落后地區的博弈，國土部已經著手在國家層面對工業用地供應政策進行改革。“我認為，‘建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格的內在含義，就是要通過市場機制，使工業用地價值回歸常態。”國土資源部土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云如是說。

“就土地價格來看，一般而言，商業用地價格最高，居住用地價格居中，工業用地的價格最低，但也不會偏離居住用地太多。而我國很多地方招商引資時以低價甚至零地價出讓工業用地，這一方面間接助長了高房價，另一方面也使地方、企業沒有動力進行轉型升級、調整結構。”鄒曉云說，“此次改革，旨在通過市場之手，通過價格杠桿來控制用地規模。未來工業用地的出讓價將根據真實的市場定價來確定，趨勢是逐步提高，從而提高用地效率。”

更深層次的探索

基于改革面對的阻力，國土部研究《報告》指出，工業用地政策應按照“租賃供應為常態，出讓供應為特例”原則，區分不同產業，全面實行“長期租賃、先租后讓、租讓結合”的土地供應制度。

3月11日，在湖南省地產管理工作會議上，省國土資源廳地產管理處負責人表示，今年湖南將在大部分市州開展工業用地彈性出讓試點。

早在去年7月，湖南省國土資源廳就著手進行了工業用地成本費用調查。后期可能會據此調節用地價格。

在去年底，株洲市委常委會審議通過《關于促進產業園區發展升級的若干意見》，其中一項新政就將探索實施工業用地彈性年期出讓制度。

該項制度打破現有單一最高50年期出讓模式，拓展為10年、20年、30年、40年和50年5種模式彈性年期出讓。

當前，株洲工業用地出讓年限均為50年，最低價格標準為19.2萬元/畝。“導致出現兩種現象，一種為部分工業土地長期閑置或低效用地，另一種則是對空閑低效用地的退出及再開發利用難以把控。”株洲市國土資源局相關負責人介紹。

將工業用地使用年限分為5種，一方面可促使土地高效利用，“比如，10年到期后，可根據土地利用情況，或回收或準許續用，從而督促企業高效利用土地”。另一方面，5種模式下將分別設定最低價格標準，使用期為10年的價格相對較低，50年的則價格相對較高，“這也為企業降低了資金成本”。

除了彈性出讓，湖南還將逐步推行工業用地租賃制和先租后讓，減輕企業資金壓力，縮短投產時間，避免企業圈地囤地行為。

按照國土部的思路，工業用地供應將按照“大宗地產業用地實行長期租賃供應”、“部門產業用地實行先租后讓供應”、“特定行業用地實行租讓結合供應”的基本思路進行。

在政策體系的設計中，將逐步明確租金標準、建立租金收取機制、明確租賃合同終止補償政策、明確先租后讓銜接條件、明確先租后讓出讓政策等一些關鍵政策。

《報告》建議，由省級以上人民政府或國土資源管理部門會同相關部門制定工業用地項目指引目錄制度，目錄內行業可按規定采取先租后讓、租讓結合的方式供應土地，不在目錄內的行業應全部采取租賃方式供應，為保持與國家產業政策調整的一致性，可通過補充目錄的方式及時調整。