“鬼城”式城鎮化要不得

易鵬

兩會期間，土地改革政策受到市場的高度關注。土地改革與城鎮化進程息息相關，在合理地推進土地流轉的同時，要防止新一輪的大拆大建，務必要破除拔苗助長式的城鎮化。

2014年以來，隨著未來土地改革大方向的逐漸明確，有關地方上推進土地改革的嘗試逐漸增多，不少地方政府已在集體經營性建設用地流轉、征地制度改革、宅基地使用登記制度等領域先行啟動試點。無論是土地流轉還是征地制度改革，都是為了更有效率地為城鎮化進行土地儲備。但是在推進改革和實現土地流轉的同時，必須意識到，新型城鎮化是一個自然而然的過程，不可盲目進行圈地造城運動，要樹立以市場為導向的思維，把產業培育到位，制度改革到位，公共服務到位。現在有些地方推行城鎮化，先定城鎮化率指標，官員以城鎮化率來拆遷建城，不僅在拆遷過程中積累了大量的社會矛盾，在經濟效益上也沒有達到預期目標，出現了一些“空城”、“鬼城”。要破除拔苗助長式的城鎮化，就必須在政策層面上破解這種城鎮化思維。

首先，調整政績考核的指標，不能唯GDP論，不要太在乎短期效應。隨著經濟日益發展，新型城鎮化建設推開，過去以GDP為導向的政績考核體系已不再適應新城鎮化的要求。而對于新的績效考核體系而言，強調以人口城鎮化為核心，要將考核的重點從城市面積等方面轉向新落戶人數、公共服務覆蓋人數。從考核基礎設施投入轉向藍天數量、水質、交通暢通度等方面。同時要讓這種政績考核體系，將敢于以新型城鎮化理念進行先行先試的地方官員提拔重用，樹立良幣驅逐劣幣的示范。

其次，嚴格土地管制制度，避免土地濫用，導致土地濫用出現房地產為主業。坦然而言，過去一些三四線城市把房地產作為重要抓手是客觀事實，因為地方政府有土地財政收益、房產契稅等收益。但只靠賣地、搞房地產推進的城鎮化是不可持續的，走到拐點后必然要面臨轉型。城鎮化要有產業作支撐，要把握新一輪城鎮化的產業機會，就要立足于服務業，立足于低碳產業、智慧城市產業的發展機會，立足于對有人口規模、特色產業、背靠城市群的中小城市的發展。

最后，通過事權與財權的改革，使地方政府能夠有一些平衡的財力，不過于在乎土地財政。2013年全國國有土地使用權出讓收入高達41250億元，創下土地收入新高。土地收入占地方政府基金收入的比重高達86%。短期內，改變土地財政是很困難的，但在長期內，要逐漸降低地方對土地財政的比重和依賴。

在現行財稅體制下，地方政府面臨著財權有限、事權過多的局面。破解這個問題，一是要調整中央和地方政府支出責任，即上收部分事權和加大中央對地方的轉移支付。二是要稅收體制改革，包括“營改增”改革逐步深入、房產稅推行至全國，以及資源稅改革等。未來推動房產稅應該成為地方重要稅種。三是要賦予地方政府發市政債的權力，并引入公開透明的債務評級機制，有助于將隱形債務顯性化，也為城鎮化過程中所涉及的基礎設施建設提供支持。

本質上而言，此次土地改革旨在通過土地確權和更加市場化的土地流轉方式，依靠市場的力量推動新一輪城鎮化，打破過去中國以行政力量主導的城鎮化。長期以來中國城鎮化高速、巨額的基礎設施投入和大量建新城，并沒有實現城鄉差距、區域差距縮小的目標，也沒有實現共同富裕，依舊停留在只重速度而非質量的層面。中國這輪新型城鎮化勢必要打破拔苗助長的城鎮化方式，走出一條高質量、可持續發展的城鎮化之路。