統籌社會體制三大改革推動事業單位和人民團體深化改革

王名

十八大以來中央明確提出，加快推進社會體制改革。在社會體制改革這一整體戰略中，包含三個相互關聯的重要方面：一是改革現行的社會組織管理制度，加快形成“政社分開、職責明確、依法自治”的現代社會組織體制，把“組織”還給社會；二是改變社會服務由政府壟斷性供給的格局，改革現行事業單位體制，建構主體多元、機制靈活、覆蓋廣泛、開放競爭的現代社會服務體制，把“服務”還給社會；三是改變傳統的解決各種社會治理問題的統治理念及做法，改革現行的人民團體體制，逐步建立基于法治、人民本位、社會主體、協調利益、化解矛盾的現代社會治理體制，把“治理”還給社會。社會體制改革的這三個方面，可以分別簡稱為社會組織體制改革、社會服務體制改革和社會治理體制改革，改革的目標，應當是不斷激發社會組織的活力，使社會組織真正成為提供社會服務的主體和參與社會治理的主體。

社會體制改革的上述三大方面是密切聯系、相互銜接、彼此制約的，必須有頂層設計、統籌協調和整體推進。當前，改革社會組織管理制度并加快形成現代社會組織體制的戰役已經全面鋪開，事業單位和人民團體的改革尚未展開，使得我們在社會服務體制和社會治理體制方面相對滯后。十八屆三中全會明確提出全面深化改革的總目標是國家治理體系和治理能力現代化，將社會治理體制建設提到了議事日程上來。為此我們建議：加強統籌協調和整體推進，盡快啟動事業單位和人民團體的改革，全面深化社會體制改革。具體建議如下：

一、建立統籌全局的社會改革領導新體制，加強頂層設計，為社會建設釋放更大的體制空間

社會體制改革不僅是社會組織管理體制的改革，也包括以事業單位為核心的社會服務體制改革和以人民團體為核心的社會治理體制改革，社會體制改革的這三個方面是密切聯系、相互制約的，必須要有頂層設計、統籌協調和整體推進。如果只有第一個方面的改革，沒有社會服務體制和社會治理體制的改革，即使社會組織能夠成長起來，在社會服務和社會治理上也發揮不了多大作用，無法真正成為社會建設的主體。因此，社會體制改革作為一個整體，需要站在全面深化改革的全局進行頂層設計、全面統籌和整體推進。由任何一個部門比如民政部或者發改委來擔當社會體制改革的整體推進，不僅勢單力薄，難以做到統籌協調，而且也受制于部門的眼界、職責和利益的局限，很難形成統攬全局的頂層戰略。因此，建議在新成立的中央全面深化改革領導小組統一領導下，組成社會體制改革委員會，相關部委都參加進來，按照全面深化改革的總體部署和戰略思路，盡快啟動社會體制改革總體方案的頂層設計并全面統籌，統一協調。只有這樣，才能確保社會體制改革全面推進，為社會建設釋放更大的體制空間。

二、轉變政府職能，加快政事分開，改變社會服務由政府壟斷性供給的格局，為推進事業單位改革掃清道路

我國事業單位改革并非始自今日，也形成了若干不同的方案。多年來進展緩慢的一個主要原因是政府職能轉變不到位，政事不能分開，沒有從根本上改變社會服務由政府壟斷性供給的格局。在全面深化改革的形勢下，政府職能正在轉變，政府向社會力量購買服務已蔚然成風，事業單位作為政府提供社會服務的主渠道其存在的體制基礎已經動搖；隨著社會組織的蓬勃發展，多元主體的社會服務供給格局也基本形成。全面推進事業單位改革的條件正在逐漸成熟起來。

事業單位改革的目標，是改變社會服務由政府壟斷性供給的格局，開放社會服務的資源、空間和體系，將龐大的各類事業單位通過改革分類轉型，除少量事業單位轉為行政機構外，一部分適合市場運營的事業單位改制為企業，絕大部分事業單位應通過改革轉型進入現代社會組織體制，逐步建構起主體多元、機制靈活、覆蓋廣泛、開放競爭的現代社會服務體制，把“服務”還給社會。我國的事業單位體制本身就建立在全能國家和計劃經濟基礎上，科教文衛體等一切社會服務在傳統體制下都屬于政府職能的范疇，由財政統一劃撥預算，用國有資產建立事業單位，通過自上而下的計劃體制和干部人事制度進行資源配置和統一管理，由政府壟斷性地供給社會服務并進行計劃分配。改革開放以后，隨著市場經濟的發展和社會轉型，社會服務供給由政府一統天下的格局被打破，一部分社會服務進入了市場，出現了大量在工商部門登記的營利性的社會服務中介機構，也產生了一大批登記為民辦非企業單位的非營利社會服務機構，龐大的事業單位體制也在不斷探索分類改革的實踐中發生分化。但時至今日，在教科文衛體等社會服務的各個主要領域里，政府壟斷性供給社會服務的格局仍然沒能從根本上改變，究其原因，還在于政府職能轉變不到位，政事不能分開。因此，要推進事業單位改革，首先需要加快政府自身的改革，進一步轉變政府職能，加快主管部門與事業單位之間脫鉤的“政事分開”；其次，要大力培育發展各類社會組織，向社會組織開放社會服務的資源、空間和體系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮社會力量在提供社會服務中的主體作用，運用購買服務等市場機制推進各種社會力量公平參與社會服務的供給；最后，要明確并重新定位政府在社會服務供給上的職能，盡快從社會服務的壟斷者和直接供給者，轉變為規則制定者、監督者、仲裁者和委托者，從根本上改變社會服務由政府壟斷性供給的格局，為全面推進事業單位改革掃清道路。

三、轉變統治理念，落實群眾路線，推動人民團體參與社會治理創新并發揮其樞紐型社會組織的作用，為人民團體改革摸索經驗

工青婦等人民團體又稱群眾組織，是從戰爭年代就開始形成的社會動員和社會治理體制，是在中國共產黨的領導下發動群眾、組織群眾、聯系群眾的橋梁和紐帶。長期以來，人民團體建立了遍及全國城鄉的龐大的組織網絡和體系，在貫徹黨的群眾路線、聯系各主要階層的人民群眾、開展全面的社會動員和社會治理中發揮了主渠道的作用。改革開放以來，隨著市場經濟的發展和社會轉型，我國社會階層結構發生了巨大的變化，社會關系和社會矛盾的格局發生了前所未有的改變，對人民團體既有的體制和格局提出了重大挑戰。近年來，中央和地方各級各類人民團體適應新的復雜形勢和社會需要，積極參與社會治理創新的實踐，形成了許多改革轉型的成功案例和經驗。

人民團體改革的目標，從根本上說是要逐步改變用政治動員手段、階級斗爭方法、無產階級專政工具解決各種社會治理問題的統治理念及做法，改革現行的人民團體體制，逐步建立基于法治、人民本位、社會主體、協調利益、化解矛盾的現代社會治理體制，把“治理”還給社會。為此，首先要轉變統治理念，變“統治”、“專政”為“治理”，真正落實群眾路線，使人民團體成為人民群眾表達訴求、協調關系、化解矛盾的群眾組織；其次，要大力推動各級各類人民團體積極參與社會治理創新實踐，面對社會問題，不斷改革創新，在社會治理的實踐中找準定位，發揮樞紐型社會組織的作用，不斷探索自身的改革轉型。