社會保險權的公平保障研究

謝海紅 萬仁磊

【內容提要】 社會保險權是我國公民的一項基本生存權。確認和保障我國公民的社會保險權是《社會保險法》的立法目的和核心價值。《社會保險法》在總則中強調形式公平，在分則中卻依據身份、城鄉和地域差別區別對待，其適用存在的不公平問題，實質上就是社會保險權的公平保障問題。我們有必要從公平原則出發，改革和創新我國的社會保險制度，實現起點公平、過程公平和結果公平。

【關鍵詞】 社會保險權 社會保險法 公平原則 保障

【作者簡介】 謝海紅，湖北省電力公司高級工程師，工商管理碩士、工學碩士，主要研究企業管理和人力資源管理。萬仁磊，華中科技大學2013級法學碩士研究生，主要研究勞動和社會保障法。

【中圖分類號】 D922.182.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）03-0058-03

十八屆三中全會提出，“實現發展成果更多更公平惠及全體人民，建立更加公平可持續的社會保障制度”。揆諸我國《社會保險法》，其明確了社會保險主體在法律關系中的各種權利、義務和責任，對社會保險權的規定卻極為籠統，法律實踐性差，其價值更多在于“里程碑”式的宣示。如何確認和保障我國公民的社會保險權，具有重要的理論意義和實踐價值。

一、《社會保險法》的公平原則分析

我國《憲法》第45條規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”第23條規定，“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”。不難看出，社會保險權是一種具有高度綱領性的憲法性權利。社會保險權的公平保障，需要包括《社會保險法》在內的社會主義法律體系的協同調整。

公平原則也是我國社會保險立法目的和價值追求之所在。我國《社會保險法》的公平原則體現在：（1）權利和義務分配的合理性。政府、社會、企業和個人共同承擔責任。社會保險權的本質是政府在參保人遭遇社會風險時，及時給予保障和救濟的一種積極作為，更側重對參保人權利的保護。區別于社會保險管理權，社會保險權關系到所有勞動者的基本生存權。在由一系列社會保險法律關系產生的權利義務中，公民的參保權和獲得救濟權是一項法定權利，同時在法定條件下，公民還享有社會保險權中的受益權、監督權、知情權和其它權利。由于國家在社會保險權中扮演公共服務的角色，它對社會保險的類型、項目、數額以及責任承擔方式，有著建立一套完善的社會保險制度及其配套設施的義務。（2）權利義務分配的平等性。在現代法治社會，平等權涉及到公民的生存權和發展權，貫穿于整個社會保險權之中，放大到整個社會系統中，就是社會保險權應該一視同仁，而不能以身份、城鄉和地域作為劃分依據而進行區別對待。可以說，社會保險權的公平原則，核心就是平等地協調各主體之間的利益關系，它以勞資利益關系為基礎，同時涉及政府、勞動者、資方三方利益關系。（3）保險制度公平，包含公平的繳費標準和待遇標準。社會保險權不僅要實現權利義務分配的正當與合理，還要處理好不同主體、不同利益和不同內容的權衡和取舍。

因此，《社會保險法》的公平原則，不僅是一種通過制度設計來實現權利義務配置的調節工具，也是一種讓資源配置更趨向公平和正義的價值理念。《社會保險法》奉行“五險合一”的立法模式，將憲法規定的公民的社會保險權通過立法的形式加以規范化、具體化和制度化。唯有如此，才能讓社會保險權由形式上的普惠性向實質上的公平性發展，保障公民的生存權和發展權，以體現社會保障的公平正義價值。遺憾的是，由于該法過多的授權條款以及規定得過于籠統，“廣覆蓋、保基本”的社會保險權并沒有得以真正地公平體現。

二、實現社會保險權的實踐困境

如前所述，社會保險權實質是國家賦予公民，具有一系列積極給付的實體性規定的權利。其權利義務分配的公平性原則，不僅要求《社會保險法》在適用主體上一視同仁，而且要求國家確保實質平等，在社會資源的再分配中，保障公民的機會均等及結果均等。因此，我國《社會保險法》適用存在的不公平問題，本質上就是社會保險權的公平保障問題。

1. 身份分割

在基本養老保險和基本醫療保險中，社會保險權存在著明顯的等級差別。如《社會保險法》第2章第10條將公民分為三個級別：公務員和事業單位人員；企業職工；無業的城鎮居民和農村居民。三者在統籌辦法、支付渠道和待遇標準上都差別巨大。該規定以法律形式肯定了目前存在的主體不公平問題，違背了社會保險權的起點公平。

以基本養老保險為例，建國初期，建立在前蘇聯“最好的保險是國家保險”的理論基礎上，企業職工與公務員和事業單位人員的待遇條件差別不大，費用均由國家承擔。但是在市場經濟體制改革背景下，企業職工脫離了國家的完全財政負擔，開始實行社會統籌，而公務員和事業單位人員的待遇卻保持不變。在統籌辦法上，企業職工本人需要負擔一部分費用，而后者完全由財政統一負擔；在支付方式上，前者由自籌賬戶支付，后者卻由財政統一支付；在享受標準上，前者的養老金標準遠遠低于后者。對社會保險權主體公平性的損害，既默認了不同等級的客觀存在，又強化了既得利益方的經濟利益。而在《社會保險法》規定的五險之中，養老保險的風險周期最長，所占金額最大，由身份不公導致的“區別對待”反而會放大社會保險權公平缺失的社會風險。

2. 城鄉分割

城市和農村二元體制下衍生出來的公民社會保險權也不盡相同。由于人力資源要素的流動性限制，城市居民和農民的權利是不平等的，機會也是不平等的，在某種意義上，農民處于“二等公民”的位置。現階段二元體制明顯拉大了城鄉發展水平和收入水平的差距，加劇了貧富差距。因此，城鄉公民之間享有的社會保險權利，無論在絕對水平上，還是在經濟社會發展的相對水平上，都有失公平。

《社會保險法》將城鎮居民和農村居民的保險體系分列，如第25條明確規定了“城鎮居民基本醫療保險實行個人繳費和政府補貼相結合”，而第24條只規定了“國家建立和完善新型農村合作醫療制度”，并沒有明確提及財政補貼。總則第1條規定：“維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果。”第3條規定：“社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針。”但是在分則里，第20條原則上規定的新型農村社會養老保險制度，只是一種形式上的規定，沒有實質性的內容。在基本醫療保險的覆蓋上，規定了“新型農村合作醫療的管理辦法由國務院規定”，而國務院的行政法規在法律的位階上明顯低于法律。在工傷、失業和生育保險上，《社會保險法》第4章、第5章和第6章的規定僅適用于有勞動關系的勞動者，農民并不是受益的群體。事實上，其結果很可能是加劇城鄉之間的社會保險待遇差距，創設一個阻礙城鄉之間人力資源流動的制度性鴻溝。

3. 地域分割

社會保險權地域不公平的原因在于：（1）授權性條款過多。從立法層面上講，國家將一些權利下放到國務院和地方各級人民政府，比如《社會保險法》第6條關于社會保險基金管理制度、第10條關于公務員參加養老保險的辦法以及第59條關于社會保險費的征收主體等，既加大了執法中的困難和不確定性，又降低了實施中的可操作性和法律效力，更嚴重的是從法律層面上承認了地區差異。因此，各地社會保險權內容上的差異，不同地區之間經濟、社會和財政狀況的不同，都可能會加劇各地社會保險待遇的不平衡性。（2）統籌層次較低。《社會保險法》第64條規定：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌，具體時間、步驟由國務院規定”，可見實現統一統籌非一朝一夕之功。社會經濟發達地區比落后地區擁有更高的社保待遇水平，同時社保跨地區轉移相當困難，甚至會出現退保事件。因此，我國社會保險標準和待遇的地域差異將長期存在，這使得相互之間的銜接和轉移障礙加深，而公民則難以通過社會保險權來實現社會利益的均衡。

三、社會保險權公平原則的完善對策

現代社會中，公平原則下的社會保險權是社會的安全網和穩定器，具有舉足輕重的作用。在當前要實現社會保險權的公平原則，就必須充分保證社會保險權的起點公平、過程公平和結果公平。

1. 起點公平

起點公平的實質是權力分配和資源配置，即按照“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的原則，為社會不同階層的公民平等地參與社會保險制度，提供一種公平的機會。起點公平要求實現社會保險的普惠性、統一性和可持續性。其中，普惠性和統一性解決的是當代的橫向公平問題，而可持續性解決的是代際間的縱向公平問題。

普惠性，就是要克服不同身份之間、城鄉之間和地域之間的社會保險權不平衡問題，逐步使人民群眾共享改革和發展成果。由于目前中國的社會階層結構不是穩定的“橄欖型”結構，而是“倒T型”結構，中低收入階層依然是支撐社會的中堅力量。因此，在確立社會保險權的公平原則時，可以充分利用稅收和財政手段，作出兼顧社會各階層利益的普惠性安排，減小兩極分化。

統一性，是指國家以法律形式確立社會保險的各項制度。目前我國“先制度，后法律”的社會保險立法模式，導致授權性條款過多，既降低了法律效力，又加劇了地區之間的差距。因此，應該對社會保險的覆蓋范圍、籌資方式、享受條件和保障水平等方面，從法律上進行統一地界定，再輔之以配套的行政法規和規章建設。

可持續性，“社保可持續性”已被確定為“十二五”期間社保的指導原則。面對人口老齡化、城市化進程加快、保險基金缺口變大等挑戰，既要保障社會保險基金的可持續性，又要確保資金效率的可持續性。

2. 過程公平

實現社會保險權的公平原則是一個漸進的過程。過程公平的核心就是在社會保險建設的過程中，逐漸形成一套統一有序的社會保險制度，即制度統一、標準統一和管理統一。

制度統一，指社會保險權不能因身份、城鄉和地域差異，而分割成不同的制度。具體來說，應該將公務員和事業單位人員同等地納入城鎮職工醫療和養老保險，社會保險立法也不能僅僅通過授權條款而賦予地方太多的自主決定權。這樣既有利于解決待遇差異問題和社保轉移問題，又有助于減少兩級分化。

標準統一，即從法律上實現籌資方式、繳費比例、保險給付和享受待遇的統一。現行社會保險立法缺乏實質內容的原則性規定，導致地方執行標準差異巨大，應該制定一套統一的法律、法規或者規章來規范費用征收辦法。

管理統一，包含對社會保險的行政管理和行政監督。目前我國社會保險權限劃分不明確，比如同是基本醫療保險制度，新型農村合作醫療制度和城鎮職工保險制度卻分屬不同的部門，在三保合一的大趨勢下，很容易導致行政資源的浪費和部門利益的糾紛。因此，應明確政府各部門的職責、權力和義務，避免政出多門。同時，社會保險基金的管理、運行和保值增值，也需要一個統一的專門機構來進行系統化運作。

3. 結果公平

結果公平，主要體現在社會保險待遇方面，其實質是充分保障社會各階層享受到基本均等化的社會保險服務。結果公平會直接影響分配公平，而分配的不平衡就會造成貧富差距過大，間接地又會制約結果公平的實現。結果公平包含兩層含義：（1）不等同于結果絕對公平，也不意味著全面消除貧富差距；（2）市場機制下的再分配制度。可見，結果公平是一種在合理收入差距之下，保障公民平等地享有社會保險權的積極手段。實現結果公平需要社會保險制度本身和政府調控手段雙管齊下。

目前公民享有的社會保險權，強調權利和義務相一致，由政府、企業、個人和社會共同承擔。鑒于城鄉、地域之間社會保險待遇的差距，社會保險應不斷擴大覆蓋面，同時合理確定支付水平，既讓低收入者有尊嚴地生活，又不挫傷高收入者的參保積極性。考慮到目前社保基金缺口的巨大壓力，應該拓寬社會保險基金的渠道，保障社會保險基金安全。針對公民之間的收入差異，可以采取多元化的社會保障模式，滿足不同層次的需求。

對于國家而言，國家通過稅收優惠政策支持社會保險事業。稅收優惠作為政府傾斜性的權利配置方案，除了對企業所得稅和個人所得稅進行適當減免外，國家也要嘗試對其它稅種進行適當減免，減少企業和個人的負擔壓力。財政社會保障支出既具有一定的生產性，又能刺激消費。隨著經濟水平的提高，國家要加大財政支持力度，加強對低收入群體、欠發達地區和農村地區的財政保護，保障公民的基本生活水平，使人民群眾共享改革發展成果。

責任編輯：周 俊