關于深化行政管理體制改革的思考

李樹林 馬一凡

【內容提要】 十八大召開后，新一輪的行政管理體制改革拉開序幕。在這個改革過程里，要注重改革的系統性、整體性、協同性，科學定位政府和市場的作用，做到政府、市場、社會各司其職，協同合作，政府不越位、不錯位、不缺位，市場統一開放、競爭有序，社會組織更積極自主地參與到社會治理體系中來，這樣才能真正促進經濟社會發展。

【關鍵詞】 行政管理體制 系統科學 改革 思考

【作者簡介】 李樹林，內蒙古黨校、內蒙古行政學院公共管理教研部教授；馬一凡，內蒙古黨校、內蒙古行政學院公共管理教研部教師。

【中圖分類號】 D630 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）03-0053-02

黨的十八大對我國下一步政治體制改革進行了布局，從整體上看行政管理體制改革應當放在政治體制改革的框架中。行政管理體制改革的核心是根據發展需要、人民需要，從內部進行改革，轉變政府職能。深化行政管理體制改革推進的好與不好，對中國命運的影響是關鍵的，對于實現中華民族偉大復興的影響也是關鍵的。通過政府機構改革實現其職能轉變，不僅需要壯士斷腕的政治勇氣、堅定的政治信念，還需要更高的政治智慧。深化行政管理體制改革需要打開思維空間，從長遠著眼，以系統科學的思維來思考機構改革，從新的戰略高度把握和推進改革。

一、行政管理體制改革是一項復雜的系統工程

新一輪的行政管理體制改革要注意改革的系統性。行政管理體制改革是政治體制改革的一個子系統，政治體制改革又是我國社會改革的一個子系統。同時，行政管理體制改革內部也自成系統。這個系統每個要素之間都相互聯系、相互制約，系統中任何一個要素發生改變都會影響到其它要素的變化。行政管理體制作為一個系統，機構的職能是由構成機構的各個要素決定的。行政管理體制處于社會這個整體的環境，不斷地與環境交換物質、能量和信息。所以從系統科學的角度來看：行政管理體制是處于社會環境中的，由眾多要素構成的具有一定功能的整體。基于以上認識，可以從層次性、結構性、開放性三方面來分析機構改革的系統性。

1. 注意機構改革的層次性有助于改革決策科學有效

機構改革是一項復雜的系統工程，各個機構部門對于整個政府職能的作用各不相同。在機構改革中使用層次分析法，就是根據目前機構改革面臨的問題和預期達到的目標，把機構改革分成不同的組成要素，按照各自的關聯性以及隸屬關系，形成一個層次分析模型結構，從而將機構改革面臨的問題變成最低層（部門的整合或者分解，行政審批權是否下放等政策措施）相對于最高層（轉變政府職能這樣的總目標）的相對重要權值，從而來確定相對先后的次序排定。

對于機構改革來說，轉變政府職能就是最高層，這是本輪機構改革要解決的問題；大部制以及下放行政審批權等措施方案是最低層，是決策時要使用的方案；在這兩者之間是中間層，即機構改革所要考慮的相關因素。層次分析法就是解決最低層相對于最高層的相對重要性，從而決定優先使用哪種方案和措施。注意改革的層次性，把定性分析與定量分析相結合可以提高機構改革決策的有效性和科學性，能夠促進職能轉變這個總體目標的實現。

2. 政府機構的內部結構決定其功能的表現

按照系統科學的原理，“結構和功能是相互依存和相互制約的，結構決定功能，功能對結構有極大的依賴性”。可以說，系統有什么樣的結構就會表現出怎樣的功能，我們需要系統有特定的功能就要有相應的結構加以支持。十八大報告對服務型政府內涵作出了表述：職能科學，結構優化，廉潔高效，人民滿意。根據這一功能要求，大部制改革不能簡單地理解為部門的減少，人員的精簡，大部制改革要注重政府內部結構的合理分布，本質上還是為了促進政府職能的轉變，促進政府治理方式的轉變，建立職責清晰、權利運行規范、公開透明的政府職責體系。

3. 政府機構作為開放的系統才能具有生命力

“系統與環境是辯證的統一。一切系統只能在一定的環境條件下產生、存在和發展變化，并且要與環境進行物質、能量和信息的交換。”政府機構改革離不開中國社會這個大環境。改革是為了使中國特色社會主義的上層建筑與經濟基礎相互適應，促進生產力的發展，滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。機構改革必須具有開放性，政府機構必須是一個開放的系統，當外界環境發生變化，機構改革就要根據變化作出相應變革。認識到這一規律，才能從歷史階段上動態地把握機構改革，及時對政府機構進行更新與淘汰，實現政府機構改革的最優化。

二、深化行政管理體制改革要整體推進

行政管理體制改革是一個復雜的系統工程，包含的內容和層次非常多。習近平同志指出，“堅持改革開放的正確方向，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬，尊重人民首創精神，在深入調查研究的基礎上，提出全面深化改革的頂層設計和總體規劃，尊重實踐，尊重創造，鼓勵大膽探索，勇于開拓。”

行政管理體制改革的整體推進，既要注意內部各要素的關聯性，也要注意外部各要素的關聯性。就內部來說，要注意政府內部部門的劃分和組織結構的合理性。實際上，我國歷次行政管理體制改革對此是有所體現的，從計劃經濟時代細分到產業內部的專業經濟管理部門演變到適應市場經濟初期的較大行業管理部門，再到與較完善市場經濟體制相適應，這個過程體現了把機構改革作為一個整體進行考慮的思維方式，逐步明確、優化了機構內部的各組織結構。就外部來說，政府機構改革也要考慮到與市場改革、社會管理改革的相關配套問題。根據市場經濟發展的客觀條件，解決好政府與市場的關系，轉變政府職能，減少政府對微觀經濟的干預，著力加強政府公共服務和社會管理職能。

三、深化行政管理體制改革要注意改革的協同性

從系統科學的角度分析，系統各個要素之間是相互聯系、相互制約的，并且系統的特性、功能并不是要素功能的簡單迭加，行政管理體制改革的成功，很可能促進整個社會系統的大幅度發展，不局限于某一經濟領域或者某一政治領域。正如習近平同志所說，“改革開放是一場深刻而全面的社會變革，每一項改革都會對其它改革產生重要影響，每一項改革又都需要其它改革協同配合。要更加注重各項改革的相互促進、良性互動，整體推進，重點突破，形成改革開放的強大合力。”

行政管理體制改革本身也自成系統，主要包涵以下幾個內容：一是行政治理理念；二是政府職能轉變，優化政府職能配置；三是健全部門機構的職責體系；四是推進行政管理方式創新，提高政府服務質量和行政效率；五是加快法治政府和服務型政府建設的步伐。這五個方面的改革都圍繞著一個中心展開：以“良好環境、優質服務、維護公正”為核心內容的政府職能轉變。在這個中心的指導下，五個方面要協同進行，以建設服務型政府為切入點，統籌行政管理體制改革的各個方面，促進改革全面推進，完成政府職能轉變，完善社會管理與公共服務職能。

加強改革的協同性還要強調頂層設計，深入研究全面深化行政管理體制改革的總體規劃，提出總方案、路線圖、時間表。各級黨政領導干部要勇于承擔改革的歷史責任，這也是共產黨人政治勇氣和政治智慧的體現。建立改革協調機制和工作機構，用于協調解決重大改革問題，督促推進各項改革，這也是統籌協調、綜合配套、整體推進改革的保障條件。

責任編輯：周 俊