淺析鄰避沖突及其地方政府治理

【摘要】近年來，隨著我國經濟的發展，地方政府為了本地工業化和城鎮化進一步發展，常引進一些工業項目及公共設施。而這些工業項目的投資興建，往往會引發當地公眾的強烈反應和抵觸情緒，一些帶有明顯較壞影響的公共設施在選址與建設遭遇極大阻礙，許多城市陸續發生以環境保護要求為主要訴求對象的鄰避沖突。文章以廣東茂名市區反芳烴（PX）項目游行示威事件為例，分析鄰避沖突產生的原因，并提出鄰避沖突中地方政府的治理方法及建議。

【關鍵詞】鄰避沖突 PX項目 地方政府 治理

20世紀80年代以來，我國陸續出現了鄰避沖突，由此引發一些問題，國內外學者也開始了對鄰避沖突的關注和研究。地方政府在本地區投資興建一些工業項目或公共設施，鼓勵如垃圾掩埋場、核輻射項目、火葬場等的投產，以提高基礎設施水平，促進本地經濟發展.但這類企業或公共設施常引發當地群眾的不滿，導致鄰避沖突的發生。

一、鄰避沖突的涵義

西方學者早在20世紀70年代就對鄰避設施有所研究，而我國學者在21世紀對鄰避沖突等問題開始關注。鄰避設施稱“NIMBY”（Not In My Back Yard），是指一些有污染威脅的公共設施。雖然這類公共設施可以提高基礎設施水平，發展當地經濟，但是，對于公共設施所在地居民來說，環境和經濟的成本均需要他們來承擔，成本和效益并不是均衡的，會帶來不公平。同時這些公共設施一般會給空氣、水等帶來污染，如核輻射項目、火葬場等。鄰避設施帶來負外部效應，引發一系列環境污染和人體健康問題。而一些對環境污染嚴重的公共設施，如核輻射項目，不但對人體造成生命威脅，更是影響了設施周圍地區，制約了社會和經濟發展。茂名此次游行示威事件是對茂名政府擬建芳烴（PX）項目的抗議，芳烴（PX）項目則是屬于鄰避設施。

正是由于鄰避設施本身的特點，居民往往會強烈反對鄰避設施建造在自家附近。根據集體行動邏輯，承擔負外部效應和成本的居民，會有較強的動機和組織能力來反對這項鄰避設施，這促成了居民與地方政府抑或是投資建設方之間的沖突，即是“鄰避沖突”。茂名反PX項目游行示威事件屬于典型的鄰避沖突，是以環境保護為主要訴求對象。

二、鄰避沖突發生的原因

（一）公民參與決策和權利意識增強

我國的公民政治參與機制逐漸完善，公民的文化水平提高，公民參與民主決策與監督的渠道拓寬，公眾參與政治決策的意識增強。同時，互聯網的發展也為公民參與社會決策提供載體，公眾維護權益的愿望強烈。對于政府出臺或即將出臺的政策，公民的關注度提高，而對于切實關系自身利益的項目，公民的參與度更高。茂名市PX項目的擬建對當地居民來說，關系到其居住環境和生命健康安全，其游行示威的可能性就大大提高了。

隨著我國經濟和社會發展，大眾媒體、互聯網迅速普及，越來越多公眾的權利意識不斷增強。而當今社會的民主意識傳播更是促進了公民維護自身權利的意愿。地方政府投資興建可能會帶來負外部效應的鄰避設施，居民會感覺給自身可能帶來極大的威脅，則會迫切地行使自己的權利，維護自身權益，聚集起來反對項目實行，給政府和投資建設方施以壓力，以阻止鄰避設施的建設。當地居民借助網絡平臺，如微博、微信等新興媒體以及電視、報刊等傳統媒體相結合，來表達自己的不滿和反對態度，說明自己的利益訴求，以引起當地政府的重視和關注。

（二）城市間鄰避效應傳遞

在此次的茂名反PX項目游行示威事件中，不管是國內各大媒體網站進行迅速跟蹤報道，連國外的媒體也迅速作出反應評論。而微博的普及則是為普通群眾提供報道信息和議論的平臺，一時間茂名反PX事件在全國引起巨大轟動。而城市間鄰避效應的傳遞在此次事件中也起了推波助瀾的作用，廈門、大連、福建漳州的反PX事件對茂名此次游行示威事件的影響是潛移默化的。茂名群眾在有形無形中收到其他城市的鄰避沖突事件的效應傳遞，在一定程度也促成此次事件的發生。

（三）居民心理影響

鄰避設施利益相關居民對鄰避設施的專業信息的了解度不深，他們會主觀地認為此類設施會對環境造成很大破壞，并且還會嚴重危害到人體健康及生命安全。在此次鄰避沖突中，茂名市的群眾對PX的毒性其實并沒有清楚的認識，只是人與亦云、先入為主地認為PX為劇毒。大部分利益相關居民都會認為鄰避設施所帶來的良好社會效應是由全社會所共享，而其帶來的負外部效應卻要由他們來承擔，不滿鄰避設施建在他們家的后院而不是在別處。對于茂名市居民而言，他們面對的則是可能承擔著因管理不善造成的居住環境污染、身體健康威脅，以及對當地社會經濟發展的制約，會讓他們感受到不公平現象的存在。

三、鄰避沖突中的地方政府治理

（一）做好鄰避設施評估

地方政府為了本地工業與經濟的發展，勢必會引進一些工業設施和項目。但在項目的正式引進和建立前，當地政府應做好對項目的全面評估。對于項目的可操作性和鄰避設施的選址，對周邊環境以及對當地群眾的影響，都需要專業的評估機構和人員予以精確評估，做出具體的評估報告，并及時將該報告發布讓群眾知曉。特別是針對與環境有關的鄰避設施，地方政府更應做好相應的環境評估。提高環境評估技術的公正性和準確性，優化評估機制，增強參評人員的素質。

茂名市政府在擬建芳烴（PX）項目之前，就應做好對該項目的評估，包括環境、選址等。而就茂名市而言，政府對PX項目應有具體的解釋，對其毒性以及可能產生的影響做出合理的評估。同時，當地政府也可以充分展現PX項目的具體情況，表明該項目的優勢及重要性。

（二）完善公眾參與機制，保障公眾知情權

地方政府應遵循“善治”的原則，使得公眾承認其合法性及執行的有效性。在鄰避設施正式建立前，地方政府首先應將擬建項目的計劃向廣大市民說明，通過新聞發布會、網絡媒體等讓當地群眾知曉項目的具體情況，及時、全面公開，增強信息的透明度，以保障公民的知情權，消除民間的不信任情緒。

其次，讓公眾參與到鄰避設施計劃的討論中去，聽取公眾的意見和建議，征集各方利益訴求。針對茂名反PX項目游行示威事件，政府在前期雖然將項目建立的信息向廣大群眾報道，但當地政府并未建立群眾參與的平臺和機制，沒有使得廣大群眾參與討論。茂名市政府忽視了公眾的參與權，沒有建立良好的平臺和機制，聽取利益相關者的建議和意見。公眾無法通過正確合法的渠道反應自己的利益訴求，只能進行示威游行。因此政府應建立公眾參與的平臺與機制，通過舉辦聽證會、新聞發布會等，也可通過網絡平臺，如政府官方微博、網絡論壇。使得當地群眾公開討論、理性協商，從而促進利益相關者達成共識，最大限度地滿足公眾的意愿，維護公眾的利益和訴求。

（三）提高政府的公信力、合法性

地方政府應加強公信力工程的建設，提高公眾對政府的認同感和信任感，使得政府和廣大群眾之間建立良好的信任關系。就近幾年的鄰避沖突來看，特別是反PX項目事件的頻頻發生，一個明顯的原因便是公眾對政府的信任度缺失，無論什么項目公眾都對其持懷疑否定的態度，一味地反對，從而引發鄰避沖突。從茂名反PX項目游行示威事件可以看出，茂名市公眾對PX極其敏感，對項目的建立尤為恐慌。在得知擬建項目的消息不久就進行示威游行。政府并未正式批準建立PX項目，只是在前期計劃階段，但群眾對政府的行為不信任，又沒有良好的反應和渠道，因此更加促發了此次沖突。地方政府為減少鄰避沖突的發生，需要加強政府公信力建設，引導民眾的共識，讓公眾對政府的行為逐漸消除質疑，提高政府合法性和公信力。

（四）建立健全法律法規，完善補償機制

地方政府首先應該健全有關鄰避沖突的法律法規，用法來約束政府自身及企業行為，用法來保障公民的權益，保證他們不受侵害。明確相關法律法規才能在面對群體性事件時，就如何維護公民合法權益，解決鄰避沖突，有確切有效的解決藍本，也避免了權責不明、公民難以維權的問題。其次，鄰避設施的建立使得當地居民受其影響，權益受到侵害，承擔一定的風險成本。地方政府應該完善相關補償機制，對受到影響居民所承擔的風險進行評估，聽取當地居民和專家的意見建議，通過現金補償或非現金補償等多種方式進行補償，以降低鄰避設施周旁居民的損失，緩解其強烈的反抗心理，從而減少和避免鄰避沖突的發生。

（五）厘清政府角色，完善決策機制

地方政府在引進鄰避設施的過程中，應明確政府職能，厘清政府角色。政府在注重本地區經濟發展的同時，也應站在公眾的立場上考慮問題，從群眾的切身利益出發。在項目引進前，需要發揮政府的監督管理職能。同時，針對可能發生的鄰避沖突建立應急管理機制，避免出現惡劣的影響。與此同時，政府還應完善決策機制，提高地方政府決策的科學性、民主性。政府可以建立專家咨詢制度，通過專家的專業知識來完善決策，政府應給與專家充分的獨立，發表意見的自由，以便更好地決策。同時，政府可利用網絡媒體等渠道，聽取群眾的意見和建議，為項目的最終決策建言獻策，這樣的決策更符合民意，政府也可樹立公信力和展現其合法性。只有合理科學的、聽取公眾眾訴求和建議的決策才可能最大化地為公眾所接受，從而減少鄰避沖突的發生，維護社會穩定。

在面對鄰避沖突時，地方政府應發揮好其職能，努力完善自身治理機制，做好鄰避設施評估，注重公眾參與，使得決策更加公開透明，更加科學民主。同時，公眾也應主動參與，理性對待。鄰避沖突的解決在目前的中國仍有很長一段路要走，需要政府和公眾的共同努力。

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作者簡介：邱夢真（1994-），女，安徽阜陽人，中南財經政法大學2012級公共事業管理學本科生，研究方向：公共事業管理。