本刊執行總編朱敏對話經濟學家張文魁：混合所有制浪潮下的改革路

文昌

國企改革是中國經濟改革的重頭戲，但在過去近 10 年時間里，國企改革近乎停頓，社會上還不時出現“國進民退”還是“國退民進”的議論。未來幾年，國企改革會取得實質性進展嗎？國企改革到底應該怎么改？這些問題并未隨著中央全會的落幕而消失，相反，許多人的疑慮、困惑與關切在增長。

在當前新一輪“混合所有制”的浪潮下，以更加理性的態度、更加時代化的視角全面剖析國企改革，顯得十分必要。

我國國企改革的過往之鑒

Q：我國的國企改革起始于30多年前，當時改革的起因是什么？

A：起因其實很簡單，就是要刺激國企的生產積極性，促使國企多生產，特別是多生產那些老百姓需要、政府沒有安排生產計劃、商店里難得買到的日常用品。完全可以說，國企改革的啟動并不是出于一種什么理論，而是出于一種常識和常理，改革的推進也談不上有多少理論指導，那時除了格式化的馬克思主義政治經濟學，也沒有什么人懂得現代經濟學中的理論。當時文革剛結束，無論城市還是鄉村，商品交易“合法”了，對商品的需求也就迅速上升，商品供給，特別是工業品的供給，倒成了問題。所以不管是國家領導，還是政府官員、學者、普通民眾，只要你不違背常識，只要你不排斥常理，自然而然就會想到這個社會應該增加生產，增加供給。那時不搞階級斗爭了，上至廟堂、下至江湖，重新接受常識和常理，所以就把增加生產、供給當成國家經濟中的頭等大事。由于當時基本上沒有私營企業，工業品的生產、供給幾乎全靠國企（另外還有一些集體企業），所以自然而然地要引入一些改革舉措來刺激國企的生產積極性，國企改革就這么上路了。所以，社會上就多了一些常識和常理，這對于啟動改革和推動進步是大有裨益的，就如托馬斯·潘恩的小冊子《常識》對于美國獨立革命的影響盡人皆知。

Q：當時主要采取的是哪些改革舉措？

A：當時的主要改革舉措是政府給國企放權讓利，即政府允許國企根據市場需要在國家計劃之外多生產，多生產所獲得的利潤不全上繳國家了，企業可以發獎金、搞福利、擴產能。回過頭來看當年的放權讓利改革，還挺有意思的，這項改革舉措非常聰明，同時涵蓋了國家作為公共事務管理者和國企所有者的兩種身份來調整與國企的關系。放權，主要是作為公共事務管理者的國家對國企的生產活動在一定程度上實行去計劃化、去管制化的改革。為什么說進行放權改革，國家主要是以公共事務管理者的身份來調整自己與企業的關系？因為計劃經濟、生產管制覆蓋的是整個社會，是各種所有制的生產者，不僅僅是針對國家所有制的企業，盡管那時幾乎并沒有非公有制企業。如果僅僅放權而不讓利，對其他所有制的生產者就足夠了，因為多生產而獲得的利潤是他們自己的；而對國企來說就不足以刺激生產積極性，因為即使給予國企多生產的權利，如果多生產帶來的利潤，作為所有者的國家全部收走了，國企為什么要多生產呢？所以還要加上讓利才行。所以，那個時候國家并沒有產權改革的意識，但實際上具體的改革舉措卻隱含了產權擁有者的行動。遺憾的是，那時我們并不能有意識地區分國家作為公共事務管理者和國企所有者的身份，因而此后很長時間里，國企改革沒有直接觸碰國家所有權。

Q：放權讓利改革在當時起到了怎樣的效果？

A：起到了立竿見影的顯著效果，國企的生產積極性大為提高。不過，國家作為所有者來處理與國企的關系，比國家作為公共事務管理者來處理與國企的關系，要困難得多。也就是說，放棄計劃經濟、放松政府管制，只要破除違背常理的意識形態的束縛并打破管制者的權力迷戀，技術上相對來說還沒有那么難，主要就是“松綁”；而搞好理順國家所有制的企業，比起初想象的不知要難多少，至少到30多年之后的現在還沒有根本解決。放權讓利提高了國企的生產積極性，但是作為所有者的國家，從生產增加當中所得到的利潤好處卻相形見絀。要知道，那時國家財政收入主要靠國企利潤，因為那時沒有一個獨立的稅收體系。如此一來，國家作為國企所有者就得重新調整與國企的分配關系、責任關系和權利關系，這個結到現在為止也沒有解開。不能不說中國人點子多、辦法多，國企改革方面，推出過許許多多的連國外經濟學家和企業家想都沒有想過的點子和辦法；不能不說中國政府的改革政策多、措施多，國企改革的政策和措施從中央到地方都可以說是文件等身，看都看不過來，但談了30多年的國企“活力”問題，至今還是一個改革主題，這難道還不足以說明問題嗎？

Q：在我國，國企的效率問題是一個富有爭議的問題，對此應當如何看待？

A：如果缺乏一個行業范圍廣泛的民營部門與之競爭和對比，我國國有部門效率低下的問題就不至于那么突出，也不那么容易暴露。如今，隨著效率更高的民營部門的崛起，矛盾就越來越尖銳了。從市場競爭的角度來看，高效率部門優勝，低效率部門劣汰，資源會自然流向高效率部門，低效率部門將不復存在，也就是說，國企要么自然破產關閉，要么被民企并購重組。但我國不是這樣的情況。我國事先已經賦予了國家所有制高于其他所有制的地位，公有制為主體、多種所有制共同發展被定為我國的基本經濟制度。不管如何共同發展，公有制必須為主體、國有制必須占主導，國有資本必須要絕對控制石油石化、電力、電信、民航、運輸等行業，要較強控制裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計等行業，這豈不等于未開賽就定勝負？這到底是市場在資源配置中起決定性作用，還是政府在資源配置中起決定性作用呢？因此，對于國企而言，特別是對于那些規模較大、行業較重要的國企而言，國家所有制已被事先鎖定并賦予主導地位。在這樣的情況下，國企盡管效率低下，也能夠得到優先的資源分配，這對于市場機制無疑是一種扭曲。如果國企只限于極少數領域，這種扭曲就比較有限，對經濟社會運行的傷害還可以控制在較小的范圍但是在我國，盡管國企改革已經搞了30多年，國有部門的體量依然不小，國企數量仍然較多，因而市場扭曲問題就比較嚴重了。

我國現有14萬多家國企，幾乎分布于所有的行業。我國國企的產出在GDP（國內生產總值）中的占比并沒有準確的數據，許多人估計在1/3 左右，而工業國企產出在工業增加值中的占比目前在25%左右。從總量上來看，國企占比并不算高，而且由于民營部門的增速更快，國企的占比還在下降中。但是，國企在多數重要行業都占有主導地位，中國的大型、特大型企業多數也是國企。因此，要緩解市場扭曲、優化資源配置，國企改革就必須要有突破。

要在未來進一步挖掘經濟增長的潛力，保持經濟持續較快增長，恰恰需要我們在糾正市場扭曲、改善資源配置方面下更大的功夫。中國在改革開放之后的30年時間里，實現了近 10%的GDP 年均增速。但是這一高增長奇跡是一種外延追趕式增長，主要依賴于大量的要素投入和要素在行業之間的流動。也就是說，生產要素從生產率低的行業不斷流向生產率高的行業，而這些行業的出現以及產業技術的應用，基本上都是復制或者追隨先發經濟體，相對來說比較容易實現。但是這種外延追趕式增長的動能看來越來越弱了。中國過去兩三年里，實際經濟增速已經明顯放緩，許多經濟學家都認為，這不僅僅是一種周期性因素導致經濟增速的階段性下滑，而且存在一種長期的趨勢性力量和一些深層的結構性因素，其中的結構性因素就包括國有部門對資源配置的扭曲。如果要使中國經濟在未來仍然保持一定增速，就必須要更加依賴企業創新和生產率提高，更加依賴要素的企業間流動，即從效率低的企業不斷流向效率高的企業，而不是像過去那樣主要依賴大規模的要素投入和要素的行業間流動。對于國企而言，這不是一個好消息。

國企改革的市場化邏輯

Q：十八屆三中全會進一步確定市場機制在資源配置中發揮決定性作用，因此，推行國企的市場化在邏輯上是完全說得通的。但問題在于，國企市場化的具體內容究竟有哪些？

A：在我看來，離開國企產權改革來推行國企市場化改革，不過是水中撈月、鏡中摘花。你永遠無法叫醒一個裝睡的人，你也永遠無法叫醒一個躺在國有制被窩里的企業。我在前面已經講到，即使在30多年前的放權讓利時期，國企改革也隱含了所有者的行動。如果我們回顧一下后來的諸多改革舉措，如承包制、租賃制、股份合作制、股份制，都包含了產權改革方面的內容。的確，國企應該面向市場開展經營，但從根本上來說，這其實不屬于真正意義上的國企改革，而是屬于政府改革，是政府的去計劃化、去管制化改革。而國企面向市場開展經營之后必須面對的問題是：誰來判斷國企在市場中經營得好還是不好？誰在國企經營成功或經營失敗中受益或受損，以及如何受益或不受損？如果經營得不好，誰來處罰或更換國企管理層，以及如何做到這些？如果經營失敗，誰來決定企業退出市場，以及如何退出市場？處理這些問題才是國企改革方面的內容。而這些問題，實際上就是產權與公司治理問題。

Q：到底有沒有一條可以回避國家所有權改革的國企市場化途徑？

A：國企即使已經面向市場開展經營，如果回避產權問題，也無法實現真正的市場化。市場體制不但包括產品市場，也包括要素市場、勞動力市場、經理市場、資產市場、產權市場、控制權市場等，還包括市場交易行為，更包括維護交易、維護契約、維護競爭、維護權利的制度基礎設施等。我們推進國企改革已經30多年，決定實行市場經濟已經20多年，國企實現市場化了嗎？其實大部分國企已經不存在了、被市場淘汰了，但并不是國企主動退出市場，而是國家拿出財政資源和金融資源付出巨大代價之后，才勉強退出市場；而剩下的十幾萬家國企，它們究竟在哪些范圍、哪些層次實現了市場化呢？目前主要還局限在產品市場這個范圍和市場交易這個層次，而在要素配置領域國企遠遠沒有做到市場化。譬如，國企的勞動力市場、經理市場、資產市場、產權市場和控制權市場目前基本上是自我閉鎖的，離市場化還有相當的距離。在遵循和維護市場的制度基礎設施方面，國企也享有不少治外法權。許多人都認為，真正實現國企領導人的選聘和解聘市場化，就可以在很大程度上解決國企的問題了。但回顧一下國企改革的歷史，這其實也是在 20多年前就嘗試過的事情，而事實已經證明，在國有制的前提下，這根本就走不通。盡管披著市場化經營的外衣，國企并不是與其他類型企業一樣平等進入市場，平等獲取生產要素，平等競爭并平等接受市場淘汰機制，平等受到國家保護并在特定境況下平等獲得國家救助。許多國企經過一些市場化改造之后反而走向了反面，商業意識和自我膨脹的欲望大大增強，但軟預算約束的問題又以新的面目出現。這不過是一種“偽市場化”，其實是一種對真正市場體制的破壞。

從邏輯上來講，如果國家預先設定某些企業的所有權必須由國家擁有，這些企業的所有權被國家事先鎖定、永遠不變，國家就會排斥產權市場和控制權市場，就會對這些企業不斷注入國有資本以維持國家所有權，不斷注入資源以維持經營狀態，那么，將不會有平等競爭和優勝劣汰，當然就不可能有真正的市場經濟。

以更廣泛的視角來觀察過去30 多年中國的改革進程，完全可以發現，沒有民營化就沒有市場化。民營化進程的快慢決定了市場化進程的快慢，凡是民營化最快的時期，也是市場化最快的時期，而民營化最慢的時期，也一定是市場化最慢的時期。在過去10年里，市場化改革的推進速度大不如前，甚至在某些方面還有所倒退，而這10年也恰恰發生了一些“國進民退”的情況。實際上，“國進民退”和政府進市場退是發生、聯系在一起的。如果大講市場化，實際上卻回避甚至抵制民營化，不過是在繞彎子、兜圈子，再過多少年還在老地方，除非任由國企自然萎縮，但也需要付出巨大的時間代價、經濟代價。

Q：的確，主張運用國家資本主義方式來實現經濟追趕的，至今還是不乏其人。

A：在現實世界中，民眾對于事物的認識，在大多數時候并不直接來自于學術研究成果，而是來自于現象和印象。因此，學者通過學術研究面對大眾以通俗的方式來解釋紛繁多變的現象，糾正可能背離事物本原的印象，就很有必要了。民眾對于國企的認識和評論，輿論對于國企的功能和作用發出的話語，往往也跟隨時代背景的變化而變化。在2008年美歐爆發金融危機之后的一段時間里，有這樣一個段子：1949年，只有社會主義能夠救中國；1979年，只有資本主義能夠救中國；1989年，只有中國能夠救社會主義；2009年，只有中國能夠救資本主義。

那些以私有產權為基礎的老牌資本主義國家，突然陷入深重的危機之中。它們的國家不得不投入國家資金出手救助，一些大型私有制企業得到國家注資入股從而變得有些“國企化”了，而不少中國企業，特別是那些能夠獲得中國政府融資支持的大型國企，紛紛到資本主義國家去收購私有制企業，不時引起全球驚嘆。連《經濟學人》這樣有著巨大的全球影響力的保守派雜志也開始討論國家資本主義與自由資本主義的各自優勢了，許多政治家、企業家、學者都將中國視為國家資本主義的代表性經濟體，我們自己中的許多人也更加起勁地談論“中國模式”、“中國道路”。一時間，國有企業和國有資本，受到了前所未有的青睞和褒揚，中國越來越多的精英人士，似乎開始陶醉于“中國奇跡”和“中國模式”之中。

學者的目光應該具有穿透力，才能避免“總為浮云能蔽日，長安不見使人愁”。陶醉于所謂的“中國模式”、“中國道路”，實際上已為浮云遮望眼。回顧一下1929年爆發的那一場西方資本主義經濟危機，那時美國、歐洲等資本主義世界陷入嚴重而持久的危機之中，而大搞國有制的蘇聯卻如日中天。蘇聯模式被稱贊和傳頌，國家資本主義正是在那個時期成為流行語的。后來的事實已經證明，美歐的自我修復能力和持續增長能力不但將美歐帶出了危機的泥潭，也帶上了持續繁榮的道路；而蘇聯的增長方式沒有可持續性，蘇聯模式、蘇聯道路已經成為歷史。

Q：終究屬于歷史的產物。

A：推崇國企、國家資本主義，只不過是被一些階段性的現象迷惑。國家直接控制重要的生產要素，運用行政權力強制分配資源或強力影響資源配置，設立大量國企從事經營活動，這種國家資本主義方式在一個后發經濟體的外延追趕階段，或者在某個恢復重建時期，可能會發揮強制實行資本積累、強行動員生產要素、集中突破產業瓶頸、快速形成產業體系等方面的作用。許多東亞經濟體在其外延追趕階段，都利用了國家資本主義的一些因素來加快追趕進程。在整個東亞范圍內來看，構成中國過去高增長奇跡的許多要素并不獨特，如果一定要說有“中國模式”的話，其實“中國模式”在很多方面并沒有超出東亞模式。當然中國也有其他東亞國家所沒有的某些獨特的東西，這主要就是中國在市場化的過程中仍然保留了龐大的國有部門。但是看一看過去30 多年里，中國國企的產出在GDP中的比重已經從90%左右降到30%出頭，在工業中的比重已經從80%下降到 25%左右，政府對要素的分配和對產業的干預已經大為緩解。如果我們忽視這個進程，卻把中國過去30多年的經濟崛起歸結為國家資本主義的勝利，我覺得這是莫大的誤解。恰恰相反，中國過去30多年高速增長的過程主要是民營企業不斷壯大和不斷強化的過程。顯然，要使中國的增長得以持續，要使中國的繁榮得以加強，未來需要做什么是再也清楚不過了。

即使國家資本主義、國有企業在外延追趕階段起過一些積極作用，但代價高昂且難以持續。過了這個階段之后，已有模式所產生的慣性和人為的固化，將成為未來發展的桎梏。國家資本主義和國有企業的后遺癥實際上要比許多人想象的大得多。要使經濟增長的進程延續，要使社會變得更加繁榮，我們不得不清理這些后遺癥，這也使得后續的改革任務變得尤為艱巨。經過過去30多年的高速增長，2013年，中國人均GDP按現價美元計算應該接近7000美元，如果以1990年的G-K國際元計算，應該超過9000美元。這些數據和其他跡象表明，“十三五”時期可能是我國外延追趕式增長的收尾階段。因此，我們要準備轉入一種新的增長軌道，我稱之為內生平衡增長，就是要更多地依靠廣泛意義上的技術進步來打破經濟學上收益遞減的魔咒，并實現經濟的再平衡。要轉入內生平衡增長的新軌道，我們必須要考慮如何處置國家資本主義、國有企業這個問題。所幸，中國已經發展起來一個規模較大、效率更高的民營部門了，再保留這么多的國企，再使國企在重要行業占有主導地位或者控制地位，已經沒有必要。

混合所有制與下一步改革

Q：在您看來，下一步國企改革，應該走一條怎樣的道路？

A：國企下一步改革，要走民營化的道路。中國國企改革折騰了30多年，總想繞開民營化，實踐證明最后是繞不過去的。我們搞過國企轉換經營機制，離開民營化能根本轉換經營機制嗎？實踐已經證明不行；我們搞過國企內部涉及干部人事、勞動、薪酬的三項制度改革，離開民營化能持續推進三項制度改革嗎？實踐證明也不行；我們搞過董事會和治理結構改革，離開民營化能搞出真正承擔受托責任的董事會和現代化的公司治理嗎？實踐證明還是不行；我們搞過主輔分離和國際對標，離開民營化能實現業務結構調整和核心競爭力的建立嗎？實踐證明眼前行但長期不行。因此，要深化國企改革，民營化是不可回避的。

Q：您所說的國企民營化，具體含義是什么？

A：我談論的民營化，不僅僅是國家所有權轉向非國有投資者，而是包含兩層意思：第一層意思當然是所有權的轉移，第二層意思則是公司治理的轉型。公司治理轉型，就是隨著所有權結構的變化，過去行政化、形式化再加上內部人控制、分享的公司治理，應該過渡到商業化、實質化并有基本透明度和制衡性的公司治理。總體而言，民營化就是產權民間化、治理商業化。

Q：我們知道，混合所有制是當前國企改革的重要思路。那么，國企民營化是不是混合所有制改革所要實現的結果？

A：國企民營化，對于全國超過 10萬家的中小型國企而言，完全可以選擇整體出售的辦法實行一步到位的完全民營化，同時應該進行職工身份轉換；而那些大型和特大型國企，特別是集團性國企的母公司，包括央企的母公司，可以通過混合所有制的方式實行走一步看一步的漸進民營化，國家可以持有一定的國有股，而且要盡量進行職工身份轉換，并在股權多元化的基礎上推動公司治理轉型；在極少數特殊領域，譬如說提供重要公共產品和普遍性服務的領域，以及真正關系國家安全的領域，在目前階段，如果國家看不準、民眾有疑慮，繼續保留一些純粹的國企也是可以的，以后再根據情況來考慮后續的改革舉措。

民營化絕對不是要將國企“搞掉”。民營化之后，多數國企的國家所有制將不復存在，但企業仍將存在，而且民營化有機會使這些企業變得更大更強，我們何樂不為？當然也會有一些國企必須破產重組，這對于整個經濟而言不是壞事而是好事。同時，國家可在很長時期保留一個現代化的、具有較強流動性和滿意回報率的國有資產組合，這個國有資產組合應該用完善的國有資本經營預算納入到國家預算體系當中，并能惠及國民。要特別強調的是，對于大型和特大型國有企業，產權改革在比較長的時間里不會實現完全民營化，而會長期保持一種混合所有制狀態，盡管混合所有制可能是一種中間狀態而非終極狀態，但在混合所有制狀態下，如何建立良好的治理結構仍然是一項不容忽視的挑戰。

Q：在混合所有制改革的語境下，國企民營化有沒有一些需要注意的誤區或面臨的挑戰？比如，國企改革中如何防止國有資產流失？

A：當然，也有不少人對民營化比較擔心，他們擔心民營化的過程會成為少數人，特別是權貴人物，大肆瓜分和掠奪國有資產的過程，從而在中國出現一個像俄羅斯那樣的寡頭階層。我認為，如果人們反對少數人在民營化過程中以不法手段和不當途徑化公為私，這完全可以理解，而且應該避免這種情況的出現。我這里借鑒美國著名經濟學家威廉·鮑莫爾提出的“好的資本主義”和“壞的資本主義”的概念，主張在中國推行“好”的民營化，避免“壞”的民營化。“好”的民營化就是：競爭性領域的中小國企，通過公開性、競爭性的方式以公允價格出售轉讓給非國有投資者，大型、特大型國企通過公開性競爭性的方式以公允價格出售部分國有產權或者在證券市場釋放部分國有股份，所有的鼓勵性優惠購買計劃都要經過嚴格程序并公開透明；帶有壟斷租金和資源租金的大型國企主要走上市道路和在證券市場向境內投資者釋放國有股，并推進公司治理的商業化，同時通過開放準入以破除行政壟斷，通過拆分和替代性競爭以弱化自然壟斷，通過公開競拍和增發牌照以回收資源租金；對于極少數特殊領域的國企，在目前沒有把握的時候，可以選擇保持國有獨資，但要提高公司治理的透明度并強化政府監管。這樣一種“好”民營化，不是瓜分國有資產的民營化，而是促進財富創造的民營化，應該得到民眾的歡迎。

在上一輪國企民營化改革的時候，中央和地方都出臺了一系列的法律法規和規章制度，以防止國資流失和腐敗，防止各方合法權益受侵害。在過去幾年里，防止國資流失的各種技術性措施也更加完善。這些都使我對民營化過程更有信心。因此，唯一的問題就是國家是否有意愿、有意志啟動新一輪民營化。同時，應該認識到，民營化過程中腐敗的根源是政府腐敗，我們必須要大力推進政府自身的改革。事實上，政府改革可能比國企改革要重要得多，不過這不是我們討論的主要議題。

誠然，民營化不可能解決中國國企的全部問題。即使那些天生的私有制企業，無論是單一股東企業還是多股東企業，無論是非上市企業還是上市企業，它們也有它們自己的公司治理方面的問題。現階段我國一些民營企業在誠信守法、承擔社會責任等方面還存在很多不足，這也毋庸諱言。但是，這些問題要么無關所有制，要么通過完善市場機制和改進政府監管就可在很大程度上得以緩解。更重要的是，一個正常的社會，一個繁榮的、以民眾福祉為上的社會，應該是一個民有產權能夠自由伸張的社會，而不是一個國有產權排擠民有產權的社會。從這個意義上來說，中國的國企民營化過程，實質上也是中國的民權自由化過程。