城市中低收入居民住房保障問題研究

【摘要】隨著城市建設(shè)不斷深入推進(jìn)，城市人口變得越來(lái)越多，加強(qiáng)城市中低收入居民的住房保障，是一項(xiàng)重要的民生措施，對(duì)于中低收入人群而言是一項(xiàng)必要的福利措施。本文對(duì)城市中低收入人群的住房保障相關(guān)問題進(jìn)行分析，旨在促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中切實(shí)有效地解決中低收入居民的住房問題。

【關(guān)鍵詞】城市住房 中低收入者 住房保障 策略

一、引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，高收入群體和中低收入群體收入差距越來(lái)越大，不同收入的人群在社會(huì)生活中的很多方面都有差距，比如住房，現(xiàn)代社會(huì)中越來(lái)越高的房?jī)r(jià)讓許多中低收入家庭要么“望房興嘆”，要么承擔(dān)大額債務(wù)導(dǎo)致生活質(zhì)量嚴(yán)重下降。在這種情況下，建立面向我國(guó)城市中低收入家庭的住房保障機(jī)制已經(jīng)成為我國(guó)住房制度建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)亟待解決的問題，與此同時(shí)，落實(shí)住房問題，也是提高城市中低收入居民生活質(zhì)量從而實(shí)現(xiàn)增收目標(biāo)的重要途徑。在解決中低收入人群的住房保障問題的過(guò)程中，一個(gè)最重要的途徑就是公共租賃房的建設(shè)，公共租賃房的建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中使用較多的一種住房保障手段，指的是以實(shí)物配租和租金發(fā)放兩種方式為居民提供住房保障，解決其住房問題的一種保障制度，是我國(guó)住房制度的重要組成部分。我國(guó)在對(duì)保障住房制度進(jìn)行改革的過(guò)程中，需要借鑒其他國(guó)家以及地區(qū)的住房保障制度，以完善我國(guó)的住房保障制度。

二、其他國(guó)家的公共租賃房制度

（一）英國(guó)公共住房制度

英國(guó)的公共住房制度的發(fā)展經(jīng)過(guò)了三個(gè)重要的時(shí)期，第一個(gè)階段主要是由政府介入的，由于英國(guó)工業(yè)革命的發(fā)展，住房需求逐漸增大，社會(huì)上的租房者越來(lái)越多，因此使得政府的壓力空前巨大。上個(gè)世紀(jì)九十年代英國(guó)出臺(tái)了《住宅法》，在這部法律中規(guī)定了以公營(yíng)住宅為核心的住房政策，即由政府投資建造公共住房，并且將房屋出租給百姓，收取較低的租金。這一政策的制定，對(duì)居民的住房問題是一種有效的解決。第二個(gè)時(shí)期是公共住房政策調(diào)整時(shí)期。在第二次世界大戰(zhàn)之后，英國(guó)的住房資源短缺，因此在上世紀(jì)四五十年代，英國(guó)將建設(shè)公有住房以及出租該住房當(dāng)作解決住房問題的主要措施，這一時(shí)期內(nèi)，英國(guó)的公有住房數(shù)量急劇增加，但是由于貧民大量集中，造成廉租住房品質(zhì)和社區(qū)質(zhì)量呈現(xiàn)低劣發(fā)展趨勢(shì)，而且住房市場(chǎng)運(yùn)作效率低。第三個(gè)時(shí)期是公共住房政策變革的時(shí)期。在這個(gè)階段的發(fā)展過(guò)程中，英國(guó)的住房政策出現(xiàn)了一些改變，在這個(gè)時(shí)期，政府也支持公有住房私有化，但是側(cè)重點(diǎn)有一定轉(zhuǎn)變，即將傳統(tǒng)的以公共住房建設(shè)為主的政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽黾幼》抗?yīng)為主的補(bǔ)充政策。同時(shí)，英國(guó)還在《住房法》中導(dǎo)入了一些新的條款，即鼓勵(lì)公共住房的承租用戶在滿足一定的條件之后購(gòu)買自己所居住的房屋，這種政策目前在我國(guó)的公共租賃房建設(shè)過(guò)程中也有一定的應(yīng)用。英國(guó)政府在鼓勵(lì)承租戶購(gòu)買所居住的住房的過(guò)程中還研究了一些新的補(bǔ)貼方式，積極調(diào)動(dòng)了承租戶的購(gòu)房積極性。在這一時(shí)期的發(fā)展過(guò)程中，政府對(duì)公共住房的財(cái)政補(bǔ)貼大幅度減少，在這個(gè)時(shí)期還出現(xiàn)了房租上漲的現(xiàn)象，住房矛盾再一次被激化。

（二）美國(guó)公共住房制度

美國(guó)最早制定的住房法案主要是為了解決失業(yè)人口的居住問題。上世紀(jì)三十年代美國(guó)出臺(tái)了《公共住房法》，該法律中對(duì)公共住房的建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定，即由中央政府出資、由地方政府建造公共住房并出租給低收入家庭。美國(guó)公共住房的管理過(guò)程中，制定了比較完善的住房保障制度，對(duì)于公共住房的申請(qǐng)與配租、房源的供給、控租政策、房租補(bǔ)貼等，都進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。比如在美國(guó)可以申請(qǐng)公共住房的人群為家庭收入為所在地區(qū)平均收入80%以下者；美國(guó)的公共住房的房源主要來(lái)自三個(gè)方面，即政府直接建房、政府補(bǔ)貼開發(fā)商建房和市場(chǎng)“過(guò)濾”出的舊房；美國(guó)公共住房的租金地方政府通過(guò)立法來(lái)限制，確保公共住房的租金在合理的范圍內(nèi)浮動(dòng)，不會(huì)對(duì)居民的生活帶來(lái)太大的壓力；美國(guó)的公共住房的補(bǔ)貼形式有很多種，比如“磚頭”補(bǔ)貼、房東補(bǔ)貼、住房券計(jì)劃、現(xiàn)金補(bǔ)貼等。同時(shí)，美國(guó)的公共住房的管理也十分科學(xué)，為了避免出現(xiàn)鼓勵(lì)居民懶惰或鉆政府福利空子的現(xiàn)象，美國(guó)政府對(duì)于申請(qǐng)人的條件進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，而且對(duì)于承租戶的補(bǔ)貼政策也采取“按收入交房租，按人口分住房”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，只有合乎具體規(guī)定的家庭才可以進(jìn)行申請(qǐng)，同時(shí)也會(huì)定期對(duì)居民的工作、生活狀況進(jìn)行審核，確保租住戶的情況滿足租住條件。

（三）新加坡公共住房制度

新加坡獲得獨(dú)立之后，為了給百姓提供一個(gè)良好的生活環(huán)境，新加坡政府致力于解決居民的住房問題，因此當(dāng)時(shí)新加坡的人口總共有100多萬(wàn)，但其中84%的人生活在衛(wèi)生條件惡劣、破舊不堪的住房和窩棚中。為此政府專門組建了負(fù)責(zé)建房的計(jì)劃安排、施工建設(shè)及使用管理的機(jī)構(gòu)，即房屋開發(fā)局對(duì)居民的住房問題進(jìn)行解決。該機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容之一是為中低收入階層提供公共住房，這些公共住房在新加坡被稱為“組屋”，房屋開發(fā)局在進(jìn)行各種資金的整合時(shí)主要包括政府以及居民兩個(gè)方面，一方面是政府的貸款，另一方面是居民的購(gòu)房貸款。房屋開發(fā)局對(duì)組屋進(jìn)行出售以及出租的時(shí)候，其租金或者出售的價(jià)格會(huì)比市場(chǎng)價(jià)格低一些。在房屋開發(fā)局的指導(dǎo)和管理下，新加坡有86%的人群都生活在房屋開發(fā)局主持修建的住宅中，對(duì)居民的住房難題是一個(gè)很好的解決。

三、我國(guó)住房保障制度現(xiàn)狀分析

住房保障制度是政府在住房領(lǐng)域?qū)嵤┑纳鐣?huì)保障功能，是通過(guò)國(guó)民收入再分配，對(duì)城市生活中收入水平不高，處于中下水平的居民的住房問題進(jìn)行切實(shí)解決的所有政策措施的總和。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中低收入家庭在城市中的數(shù)量越來(lái)越多，住房成為其工作生活過(guò)程中的一個(gè)重要問題，加強(qiáng)中低收入家庭的住房保障，是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政府要考慮的一個(gè)重點(diǎn)問題。當(dāng)前城市發(fā)展過(guò)程中對(duì)中低收入家庭進(jìn)行住房保障的制度主要有兩種，一種是公共租賃房，另一種是經(jīng)濟(jì)適用房。經(jīng)濟(jì)適用住房指的是享受政府優(yōu)惠政策、在房屋價(jià)格上實(shí)行政府指導(dǎo)的價(jià)格、并且面向全社會(huì)中低收入者銷售的普通微利商品住宅。該類住房在建設(shè)時(shí)也有不同的分類，包括政府組織建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房，符合城市規(guī)劃要求的單位自有生活集中區(qū)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，比如某汽車制造企業(yè)為了給員工提供一定的福利，在企業(yè)周邊地區(qū)選址進(jìn)行房屋建設(shè)，并且面向內(nèi)部人員以低價(jià)銷售的住房，就是一種比較常見的經(jīng)濟(jì)適用房。而公共租賃房制度則主要是針對(duì)住房問題比較嚴(yán)重的最低收入家庭實(shí)施的一種社會(huì)救助，這也是我國(guó)住房保障體系中的一個(gè)重要的組成部分。根據(jù)《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕20號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）等文件精神，從2014年起，我國(guó)公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房，并軌后公共租賃住房的保障對(duì)象，包括原廉租住房保障對(duì)象和原公共租賃住房保障對(duì)象，即符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭、中等偏下收入住房困難家庭，及符合規(guī)定條件的新就業(yè)無(wú)房職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員。

對(duì)于經(jīng)濟(jì)適用房和公共租賃房?jī)煞N房屋形式的發(fā)展，很多地區(qū)都在進(jìn)行改革，隨著土地等要素資源的制約，經(jīng)適房越建越遠(yuǎn)，經(jīng)適房制度存在的不公平性以及尋租空間等弊端日益顯現(xiàn)，有的地區(qū)已經(jīng)開始取消經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，比如江西省成為我國(guó)首個(gè)停止建設(shè)經(jīng)適房的省，而隨后北京、南京等地也在醞釀取消經(jīng)適房建設(shè)，并且開始重點(diǎn)發(fā)展公租房。

以上的住房保障屬于實(shí)物保障，另外一種住房保障形式是貨幣補(bǔ)貼。在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，公共租賃房將成為我國(guó)完善城市住房保障體系的重要途徑，通過(guò)加大投入的力度，并且采取各種支持政策，比如土地、財(cái)稅等，而已充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，促進(jìn)社會(huì)各個(gè)部門以及單位之間協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)公共租賃房制度不斷完善。在這種情況下，要積極推行公共租賃住房補(bǔ)貼，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平，適當(dāng)?shù)靥岣呓?jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，并且鼓勵(lì)社會(huì)上更多符合申請(qǐng)條件的居民可以向當(dāng)?shù)毓沧赓U房管理局申請(qǐng)相應(yīng)的住房，切實(shí)解決住房問題，從而提高居民的生活質(zhì)量。在公共租賃房的發(fā)展過(guò)程中，必須要對(duì)住房補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革和完善，比如對(duì)公共租賃房減少過(guò)程中需要對(duì)資金進(jìn)行落實(shí)，公共租賃房建設(shè)過(guò)程中的資金來(lái)源主要是政府補(bǔ)貼，為了促進(jìn)公共租賃房的不斷建設(shè)，需要加強(qiáng)中央政府對(duì)各級(jí)政府的支持，同時(shí)需要撥出一定數(shù)量的款項(xiàng)作為住房補(bǔ)貼，可以鼓勵(lì)一些人群從公共租賃房轉(zhuǎn)向其他形式的住房，從而切實(shí)解決更多有需要的人群，滿足保障對(duì)象的實(shí)際居住需求。

我國(guó)現(xiàn)有的住房保障制度雖然在逐漸完善，但仍然還是存在一些問題，比如經(jīng)濟(jì)適用住房面積盲目擴(kuò)大，使得經(jīng)濟(jì)適用房本身的適用性出現(xiàn)了改變，偏離了經(jīng)濟(jì)適用房本來(lái)的目的；不健全的住房金融體系對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房以及公共租賃房的發(fā)展造成了一定的制約和影響；當(dāng)前的住房保障制度對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的購(gòu)買對(duì)象以及公共租賃房的租住對(duì)象的控制存在一定的難度。隨著住房問題變得越來(lái)越嚴(yán)峻，在住房問題的解決過(guò)程中，需要本著當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)以及管理，從而切實(shí)解決中低收入居民的住房問題。

四、解決城市中低收入居民住房保障問題的策略

（一）在保障性住房的建設(shè)過(guò)程中將政府干預(yù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合

在保障性住房的建設(shè)過(guò)程中，政府是具體工程的主體部分，但是也不能對(duì)市場(chǎng)機(jī)制完全否定。政府在保障性住房的建設(shè)以及管理過(guò)程中起著主要的作用，不僅是因?yàn)檎瓶刂Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)過(guò)程中的大部分資金來(lái)源，還由于政府的行政干預(yù)可以有效地解決一些住房問題。但在保障性住房的建設(shè)和管理過(guò)程中，市場(chǎng)也是一個(gè)不可忽視的重要部分，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的影響，也可以有效地促進(jìn)保障性租房的建設(shè)。

（二）住房保障工作納入政府績(jī)效考評(píng)

為了強(qiáng)化具體的保障責(zé)任，在保障性住房的建設(shè)管理過(guò)程中應(yīng)該要將住房保障工作納入到政府的績(jī)效考評(píng)中，把推動(dòng)住房社會(huì)保障作為政府實(shí)施公共服務(wù)、強(qiáng)化戰(zhàn)略管理重要職能，同時(shí)將保障性住房的建設(shè)以及管理作為國(guó)家改善人民生活質(zhì)量、擴(kuò)大內(nèi)需、形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要措施。在日常工作中，需要對(duì)中央政府和地方政府的工作進(jìn)行明確的分工，可以根據(jù)各地的實(shí)際需求，組建專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共住房的供給和分配。對(duì)于各級(jí)地方政府而言，中央政府不僅要在績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制方面給予一定的約束，同時(shí)要給地方政府賦予一定的權(quán)利、法律保障以及資金支持，促進(jìn)各地的保障性住房的建設(shè)可以落到實(shí)處，切實(shí)解決居民的住房難題。對(duì)不同單位的工作任務(wù)進(jìn)行確定之后，還要對(duì)具體的工作進(jìn)行考核，將住房保障工作納入政府績(jī)效考評(píng)中，對(duì)傳統(tǒng)的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系進(jìn)行改革，定期對(duì)當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ瞎ぷ鬟M(jìn)行全面的了解，并且根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，對(duì)各級(jí)政府的工作進(jìn)行全面考量，在工作過(guò)程中要加大監(jiān)督檢查的力度，對(duì)保障性住房建設(shè)過(guò)程中存在的一些問題進(jìn)行及時(shí)處理，對(duì)調(diào)控政策落實(shí)不到位、新建住房套型結(jié)構(gòu)比例不合要求的行為要進(jìn)行及時(shí)的處理，應(yīng)該要求其限期整改，同時(shí)要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，確保保障性住房的建設(shè)和管理工作可以得到落實(shí)。

（三）加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)

保障性住房的建設(shè)是解決居民住房問題的根本途徑，最終的目的是為了給用戶提供居住的場(chǎng)所，因此要加強(qiáng)保障性住房的建設(shè)，增加住房的供應(yīng)量。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市的無(wú)住房用戶將會(huì)變得越來(lái)越多，城市的房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，使得越來(lái)越多的人群不能購(gòu)買房屋，但是房屋的需求量十分巨大，在社會(huì)中亟待改善住房條件的主要人群是中低收入和低收入家庭，增加保障性住房的數(shù)量，解決了居民的居住問題，才能使得居民專心投入到工作中，從而不斷改善自己的生活質(zhì)量，提高自己的收入水平。

（四）加強(qiáng)住房保障體系的建立和完善

住房保障體系是確保保障性住房建設(shè)工作得以落實(shí)的重要基礎(chǔ)，當(dāng)前很多發(fā)達(dá)國(guó)家以及地區(qū)已經(jīng)形成了比較完整的住房保障體系。我國(guó)的保障性住房建設(shè)過(guò)程中也應(yīng)該要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)體系的完善，制定合乎我國(guó)國(guó)情、民情、世情的法律條文，比如借鑒美國(guó)的《住房法》、《住房貸款法》，新加坡的《建屋局法》、《特別物產(chǎn)法》等，制定滿足我國(guó)實(shí)際情況的住房保障體系。

（五）加大政策優(yōu)惠力度，落實(shí)保障性住房的投入

在公共保障住房的建設(shè)過(guò)程中，各種政策優(yōu)惠是確保住房建設(shè)工程可以順利推進(jìn)的重要前提，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的無(wú)償劃撥土地和減免市政配套收費(fèi)，使得市級(jí)財(cái)政的實(shí)際收入相對(duì)減少，但是城市建設(shè)過(guò)程中對(duì)資金的需求量十分巨大，單是公共保障住房的建設(shè)就是其中一個(gè)重要的部分，為了解決資金難題，需要加大政策優(yōu)惠力度，擴(kuò)大融資渠道，加強(qiáng)對(duì)保障性住房建設(shè)過(guò)程中的投入力度，使得保障性住房的建設(shè)可以順利推進(jìn)。針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，可以選擇將保障性住房建設(shè)與新城區(qū)建設(shè)、舊城區(qū)改造、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合的方式，爭(zhēng)取到更多的資金支持，比如國(guó)家撥款、政策性貸款等，都可以作為解決保障性住房建設(shè)過(guò)程中的資金問題的重要途徑。同時(shí)可以吸引更多社會(huì)資金，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資源的有效利用，進(jìn)行有效的融資，減輕政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，加快保障性住房的建設(shè)。

五、結(jié)語(yǔ)

保障性住房是解決城市中低收入人群住房問題的重要措施之一，隨著近年來(lái)城市建設(shè)進(jìn)程逐漸加快，人們對(duì)住房的需求越來(lái)越大，但由于土地資源有限，住房?jī)r(jià)格持續(xù)增高，使得很多中低收入人群不能支付高昂的住房費(fèi)用。對(duì)此要解決中低收入者的住房難題，即必須要發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，同時(shí)結(jié)合國(guó)外的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，促進(jìn)我國(guó)保障性住房的建設(shè)順利推進(jìn)。

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基金項(xiàng)目：江蘇省教育廳2012年度高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目結(jié)題成果之一（2012SJB790046）。

作者簡(jiǎn)介：韓雅麗（1974-），女，江蘇鹽城人，碩士，鹽城工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，副教授，研究方向：管理工程、稅務(wù)管理等。