責任與權利 系統與定位

岳向陽

2014年年初，最高人民檢察院印發了《檢察官辦案責任制改革試點方案》，決定在全國7個省的17個檢察院推行檢察官辦案責任制改革工作。試點甫一展開，各級檢察機關積極探索，創新工作，收到了良好實效，但其中不乏一些認識不統一及存在困惑的地方。為了及時總結經驗，修正并解決實踐中的問題，經最高人民檢察院批準，由國家檢察官學院和中國人民大學法學院共同主辦，山東省臨沂市人民檢察院承辦，以“主任檢察官辦案責任制”為主題的第十屆國家高級檢察官論壇于9月18日在山東省臨沂市召開。

本屆論壇由來自最高人民檢察院相關部門的負責人，高校專家學者及我國臺灣地區的兩名檢察官，國家檢察官學院各分院、各教學示范基地、檢察改革之檢察官辦案責任制試點單位的代表，共70多人參加，最高人民檢察院副檢察長李如林全程出席會議并發表了重要講話。論壇采取主題報告、經驗交流、專家互動和分組討論等形式，富有針對性和實效性，是一次難得的理論智慧與實務經驗交融的盛會。

檢察官辦案責任制改革是中央確定的司法體制改革的一項重要內容，也是最高人民檢察院部署的重點工作，在整個檢察改革中處于基礎地位，關乎全局。最高人民檢察院李如林副檢察長在講話中全面分析并指出了“主任檢察官辦案責任制”作為本屆論壇主題的兩大背景和改革重點：一是國家的大背景，十八大明確提出要堅持完善中國特色社會主義道路，確保審判機關的審判權，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步對深化司法體制改革的具體目標作出重要部署，明確指出要確保依法獨立公正行使審判權、檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。李如林副檢察長指出，檢察機關是法律監督機關，它的核心職能就是保證國家法律統一正確的實施。這其中，主任檢察官辦案責任制就是在進行司法體制改革中確定的一個改革重點，這個改革就在于我們要改變過去傳統的不合適宜的一些辦案做法，要通過改革建立起符合檢察職業特點、符合中國司法規律、能夠充分發揮職能作用的一個體系責任制度和運行機制，只有這樣才能讓檢察權得到充分、正確發揮，維護社會安全穩定。二是現實的直接的體制改革問題，按照中央關于司法體制改革的目標要求，最高人民檢察院部署了檢察制度改革的很多課題，“主任檢察官辦案責任制”是其中的一個重要課題，主任檢察官責任制所設想的就是要改革組織體系、責任制度和權力運行機制。李如林副檢察長還指出課題研究應重點關注五個方面，即突出檢察官的主體地位、健全基本的組織形式、完善相應的執法辦案責任、明確主任檢察官選拔條件和宗旨、關注保障機制建設。

經驗 借鑒

會議開門見山，由特邀嘉賓臺灣地區高等法院檢察署主任檢察官施慶堂和檢察官林麗瑩介紹了臺灣地區主任檢察官制度改革的實踐情況。

（一）臺灣地區檢察官制度與業務管理

1.臺灣地區主任檢察官制度的由來。臺灣地區實施主任檢察官制度已有34年。在以前，只有檢察長和檢察官這兩個階層，由于社會發展很快，檢察官迅速增加，以臺北地檢署為例，34年前檢察官只有20人，現在快速增加到120人。檢察長要面對這120個獨立辦案的檢察官，沒有辦法負荷，于是1980年在檢察長跟檢察官中間加了一個主任檢察官。

2.臺灣地區檢察官資格的取得及主任檢察官的選任。（1）檢察官資格的取得。一般情況下，取得檢察官資格，需要經過三個階段：第一階段是在取得一定的學歷以后要參加一個司法官的考試，然后參加第二階段的考試，第三個階段是口試。檢察官不僅要有足夠的法學理論知識，而且整個社會的時事（包括財政、科學等）都要了解，檢察官的總體錄取比例大約為120/1。在通過三個階段的考試后，檢察官還必須參加司法官學院的培訓（時間為兩年），最后參加畢業考試和分課教育。另外，對從業多年的律師或大學教授，也可以選任做檢察官，但比例不到1%。主要是通過考試和訓練方式取得。（2）主任檢察官的選任。一般要到10年以上才有被選為主任檢察官的資格。遴選程序是，臺灣地區每年大概有一百多位檢察官有升任為主任檢察官的資格，檢察官選任委員會先從這一百多位里面中挑選30位候選人，然后再交給法務部長選出20位。4年擔任滿后是否連任，還要經過一個審查，除非被多數檢察官批評，原則上都會連任的。

3.臺灣地區檢察官的業務管理。檢察獨立是檢察一體，整個檢察體系要對外獨立，但對內應貫徹檢察一體。檢察官獨立辦案是尊重檢察官對個案獨立判斷及作為，但并不是說檢察官個人是獨立的，什么事都自己說了算，而是尊重這個人對這個案件全面了解，最能做一個最公正客觀的判斷。當個別檢察官跟主任檢察官、檢察長有意見不一致的時候，原則上尊重他有辦案空間，但是意見不一致的時候首先采取互相溝通，如果最后不能說服的話，檢察長有一個權限，職務移轉權和職務程序權。

4.檢察官對司法的監督。檢察官對司法的監督包括四個方面：（1）監督法官審理案件，如果不服可以上訴；（2）監督律師執行職務，如果發現律師有違法失職的地方就要受懲戒；（3）監督司法警察執行職務的正義；（4）指揮監督裁判的執行，比如監獄、看守所，都由檢察官去做視察和督導。

5.對檢察官的監督。一是檢察長、主任檢察官可以逐案去審核檢察官的結案情況，有不同意見可以指正和溝通。二是起訴后，法院通過判決來監督檢察官執行職務妥不妥，如果不妥就直接判決無罪。三是立法院的監督。理論上，立法院的監督應該是在政策上，他不能個案去監督檢察官的辦案，但在實際運作中當有些案件爭議大的話，還是會提出個案監督。四是監察院的監督，掌管公務員的風紀問題，對檢察官的違法失職做監督工作。

6.檢察官的保障。檢察官可以受刑事懲戒、處分或禁職等，但原則上不能免職。關于法律訴訟的平職，不得轉讓、不得調動地區，除非嚴重違法失職或者職務犯罪被人家移送評鑒才會有這個結果。不得強制檢察官實施任何司法作為，比如作為某個案件的承辦人，覺得該案應申請法官給他羈押，檢察長不得說這個情節很輕不要申請羈押，除非對社會引起負面作用，否則不得強制檢察官實施任何司法作為。

（二）臺灣地區主任檢察官職能

在組織法中對臺灣地區主任檢察官有明確規定，6人以上檢察官的地檢署可以設主任檢察官分組辦案。同時，依照法院組織法授權下的行政命令規定了地檢署、各地方法院檢察署的處務規程，就主任檢察官的相關職能做了相關規定。

檢察業務上，案件原則上還是由個別檢察官辦理，但是主任檢察官具有督導領導的角色。在機關組織上主任檢察官相當于該組的行政領導者，檢察長下督導主任檢察官，主任檢察官下督導各分組的檢察官，職位相當于同級法院的庭長。如果有各項的行政管考，各科室必須通過檢察長、主任檢察官進行對檢察官的行政督導和管考。

臺灣地區各個地檢署的檢察業務有偵查、公訴、執行三大組，各大組都由主任檢察官來負責監督指揮。分組辦案，核心由主任檢察官擔任，但是除此之外，還會有專組辦案。專組辦案，分案單位還是以檢察官為主，直接分案到檢察官。但是重大案件、社會矚目的案件，就需要協同辦案。協同辦案需要有一個統籌者，主任檢察官就是統籌協同辦案的領導者。協同辦案分兩個類型：一種是一開始就知道這是一個重大案件，不是一個檢察官可以辦得來的。這個時候檢察長會指定主任檢察官為主辦檢察官，然后指定下面幾位檢察官協同辦案。另一種是有一些案件剛開始感覺不起眼，分給了一個檢察官，結果辦案過程中發現這是一個重大案件，這個時候可以由檢察官發動說這個案件需要其他檢察官來協助，甚至是需要主任檢察官來協助，那么可以在中途由檢察官發動成立協同辦案。

檢察官是專業、自主的群體，主任檢察官的角色大部分在個案協助。檢察官制作的起訴書原本，必須要有主任檢察官蓋章，才可正式對外公告。一些重要的分組、專組辦案，要定期跟其他的檢察單位、跟上面的機關做業務的績效情況報告。同時，案件處理的管保、結案速度、有沒有按期進行等相關事項也由主任檢察官處理。

試點 探索

（一）試點情況

1.北京市檢察機關的試點情況。北京市昌平區、西城區、朝陽區人民檢察院分別介紹了試點情況，大體內容有五個方面：（1）整合辦案部門，整合后的每個辦案部門只設1名負責人，均由檢委會專職委員或委員擔任，其他中層干部經選任轉崗為主任檢察官。（2）落實主任檢察官待遇，將部門整合后釋放出的領導職數用于配備主任檢察官并落實其待遇。在編制及人事管理方面，原有機構暫不撤銷，干部職務保留。（3）厘清職責權限，制定《主任檢察官崗位職責規范》，在堅持檢察一體原則的同時，采取梳理“權力清單”模式，賦予主任檢察官與其他主體地位相適應的、更大程度的執法權限。在崗位職責規范中，明確檢委會、檢察長、分管副檢察長、部門負責人、主任檢察官職權范圍，分管副檢察長除保留重大案件審批權、案件終止決定權、關鍵程序批準權等權力外，其他權力均授予主任檢察官依法行使。（4）設置辦案組織，為改革提供組織和專業保障。（5）健全管理機制，出臺相關規定，設定嚴格的主任檢察官選任條件、程序，將素質全面、經驗豐富、實績突出的檢察官選配到主任檢察官崗位上；健全責任體系，研究制定《關于落實主任檢察官辦案責任的規定》，從確權、立規、監督、問責四個層面落實和強化辦案責任，清晰界定主任檢察官權限，促進權責一致。

2.上海市檢察機關的試點情況。上海市檢察機關選擇了3個基層院作為試點單位，其中浦東新區和閔行區人民檢察院分別就試點情況作了介紹，上海市人民檢察院副檢察長陳輻寬就上海市的試點情況作了總結。主要內容：（1）以員額制為重點的人員管理，上海方案是33%，并實行檢察官的單獨的職業保障體系，審計財務統一管理，資產統一管理。（2）辦案責任制是這次改革的核心。一是試行主任檢察官制，二是實行檢察官辦案責任制，三是相關的辦案組織的扁平化的意見和規定制定，四是檢察官的業務考核相關的規定，五是檢察官強化辦案追究的相關規定，六是完善監督制約的機制，七是深化檢察監督。

3.重慶市檢察機關的試點情況。重慶市渝中區、渝北區、武隆縣人民檢察院分別介紹了試點情況。主要內容有：（1）實行檢察人員分類管理。將檢察人員分為檢察官、檢察事務官、檢察行政人員三大類。（2）穩定內設機構，充分賦權予檢察官，將部分終局性的案件處理權適當賦予檢察官。（3）制定檢察官辦案組織崗位職責規范。一是規定檢察長、檢委會委員等具有較高法律職務的檢察官應當以親歷性方式參與一定數量的案件辦理。二是明確業務部門主任檢察官的崗位職責。三是強調檢察官在閱卷、訊問犯罪嫌疑人、法律文書審核、案件匯報、普通程序出庭等關鍵訴訟節點的親歷性。四是分清檢察官和檢察輔助人員的崗位職責。（4）加強監督制約，建立了檢察官晉升及監督考核機制。

4.湖北省檢察機關的試點情況。湖北省隨州市人民檢察院檢察長洪領先介紹了隨州市兩級檢察機關的改革情況。主要內容有：（1）集思廣益，凝神聚力，積極營造改革氛圍。（2）加強協調，爭取支持，切實解決改革難題。主動爭取地方黨委政府重視，強化組織保障，主動爭取上級機關指導，把好改革方向。 （3）把握主旨，因地制宜，探索建立運行模式。（4）建章立制，強化保障，促進規范有序運行，建立考評機制，強化監督制約。

5.山東省檢察機關的試點情況。山東省臨沂市蘭山區人民檢察院檢察長蘇波介紹了蘭山區人民檢察院的改革情況。主要內容有：（1）構建專業人才遴選、分組運行機制。一是依照事先制定的遴選方案，面向中層副職及以下人員，公開選拔12名主任檢察官。二是在辦案部門內部，對辦案人員進行分組，由主任檢察官任組長，帶領專業組辦案，有針對性地加強對組內成員的業務指導，充分發揮其示范帶動和業務引領的作用。（2）推行辦案機制雙軌制。根據案件性質和疑難復雜程度，確定主任檢察官辦案模式。一方面，針對普通案件，采取漸進式辦理模式，由主任檢察官對所辦案件全權負責；另一方面，針對重大疑難復雜案件，仍采取傳統審批模式。（3）構建權責利相統一的管理機制。一是制定實施了主任檢察官《使用與管理暫行辦法》、《履職工作細則》等一系列規范性文件。二是制定和落實主任檢察官聯席會、定期研討等制度。三是落實主任檢察官相關待遇。

（二）試點遇到的問題

盡管試點院都認為檢察官辦案責任制的改革具有非常積極的意義，提高了辦案效率，激發了隊伍活力，但其中不乏一些難題。主要集中為法律的銜接、主任檢察官職權待遇落實及自偵部門的資源配置等方面。同時，各地在落實主任檢察官辦案制度的模式上也不太一樣，雖然說都是主任檢察官制，都是貫徹辦案責任制，但是在理解上、觀念上不太一樣。中國人民大學法學院副院長時延安教授在總結點評時指出，主任檢察官辦案責任制改革所遇到的問題主要有四個方面：第一，目前的分類管理還沒有做到位。對檢察院來講，研究室、政治部究竟怎么重新定位，定位為業務部門還是輔助部門，這個還需要思考。第二，業務管理和行政管理之間的關系沒有理順。業務怎么管理，行政怎么管理，區分的不是很明顯，要正確理解去行政化。第三，改革過程中要兼顧正當、公正、效率三個價值。第四，怎么看待權力的關系問題。有幾個關系需要梳理，一是外部權力問題，這是檢察權的定位問題。二是內部關系問題，內部權能怎么進行分化、配置，需要進一步做工作。三是上下級的關系問題，按照憲法規定，上下級的檢察機關有領導關系，那么這個“領導”如何去貫徹和理解。

理論 碰撞

本屆論壇邀請了最高人民檢察院負責改革工作的法律政策研究室、司法體制改革領導小組辦公室、政治部和理論研究所的相關同志，還邀請了密切關注此項改革的龍宗智、樊崇義兩位著名學者對主辦檢察官責任制發表主旨演說，并進行了分組討論。主要內容包括：

（一）對我國主辦檢察官責任制的理解

最高人民檢察院檢察理論研究所副所長謝鵬程指出，大陸地區的主任檢察官是改革中的一種過渡，是從人民檢察院辦案過渡到檢察官辦案。其制度內涵和組織模式類似于臺灣地區的檢察官模式，是一種辦案組織的負責人，而臺灣地區的主任檢察官則類似于大陸地區檢察機關內設機構的負責人。我國大陸地區的大多數檢察院中，70%左右屬于檢察官，而這70%的檢察官中有一部分是不辦案的，還有一部分是不會辦案的，不能讓這些人都成為辦案主體，必須保證辦案質量。所以就設定一個新名稱叫主任檢察官，從現有檢察官中選優產生的具有辦案能力的資深檢察官，讓他成為一個辦案組織的主體。這種選擇是一種經過理性考慮的選擇，而不是簡單的模仿臺灣地區主任檢察官。

最高人民檢察院法律政策研究室主任萬春指出，主任檢察官是對主管檢察長負責的，從檢察長對辦案領導來說扁平化了，有利于提高效率。改革必須與檢察人員的分類改革掛鉤，把一些原來的檢察官中的精英選出來作為主任檢察官或者檢察官，建立單獨的職務序列和工資待遇，改革必須配套跟進，同時內設機構改革也要配套跟進。現在著眼于怎么能提高檢察官的待遇，享受什么正職副職待遇有點本末倒置，要明確權力和責任后，再提高待遇。另外，很多地方在試點中把助理檢察員明確排除在檢察官之外，這跟改革要突出的辦案精英人才的提法有沖突。

四川大學法學院教授龍宗智認為，責任制，一是行為責任，二是結果責任。所謂行為責任是指檢察官不是完全獨立的關系，是相對獨立行使職權，所以具有部分決定權，具有承辦和決定部分問題的決定。結果責任就是過錯追責，誰辦案誰負責。這樣我們就要注意，不是主任檢察官為主體，而是承辦檢察官為主體。我們不能脫離這個基本要求和規律，但是要有一個過渡。檢察官都應當是主辦官員、主訴官員。搞主任檢察官就是要把骨干突出出來，不要把他搞成還要來審批，這個不符合發展規律。不過在過渡時期，由于檢察官有參差不齊的問題，讓主任檢察官多負點責任也有一定道理。

中國政法大學教授樊崇義指出，主任檢察官辦案責任制的推行要遵守訴訟規律，依照司法屬性，一定要按照獨立性、親歷性、判斷性來行使檢察職能。重視檢察官在檢察機關內部組織體制中的地位，要處理好檢察一體、檢察官獨立辦案、主任檢察官獨立辦案之間的關系，要處理好理論檢察長、副檢察長、檢委會、科處長同主任檢察官、檢察官之間的關系。關于主任檢察官、檢察官獨立辦案的定性定位上，主任檢察官不是首長負責制，不是行政長官，而是一個辦案組織。

（二）改革需要注意的問題

1.統一出發點，系統考慮改革問題。與會代表認為本次改革主要是保障檢察機關職權的獨立行使，去地方化和行政化。謝鵬程副所長指出，新一輪司法改革的核心理念是保障司法機關依法獨立公正地行使職權。主要是通過人財物的省級統管來去地方化，另一方面是通過司法辦案責任制改革來去內部的行政化。其不太贊成向地方黨委要津貼，認為解決這個問題要從工資系列里來解決。另外，要注意學習其他國家和地區時不能照搬照套。樊崇義教授指出，這次改革一方面要尊重辦案人員的意見，走司法程序、走司法化的道路。另外一方面要創新，有創新思想，要按照正當法律程序做，體現程序的價值，體現訴訟的本質。

2.關于主任檢察官與檢委會、檢察長之間的職權劃分。與會代表認為這是一項難題，還需要進一步研究。謝鵬程副所長指出，對于案件是否提交給檢委會，判斷標準應是案件的疑難復雜程度，而不是案件多大，甚至是人員多少。樊崇義教授指出，關于明確責權利，法院合議庭的做法值得借鑒：最早是可能判處3年以下的案件就由合議庭負責，獨任制由獨任法官負責，最近發展到5到10年，10年以下的案件，就由合議庭作出決定。那么主任檢察官以及辦案的檢察官要做到有職有權，要創造一系列規范把它規范。可以是按案件來分離，也可以是按可能判處的年限來分離，比如10年以下的要怎么樣，10年以上的有主管副檢察長負責，要形成這樣的規則，明確主任檢察官協調什么、主管什么，檢察官、檢察長、檢委會也要發揮作用，關于檢察長、副檢察長、檢委會、主任檢察官、檢察官的職和責，以及它的運行規律和規范，應該成為下一步改革的重點。

3.主任檢察官的選任與責任實現中的問題。有試點院按照員額制設定了主任檢察官的比例，用什么方式實現檢察官責任制還需要進一步研究。龍宗智教授認為要認真研究員額制問題，保障主任檢察官責任的實現。云南省昆明市嵩明縣人民檢察院檢察長賈永強提出，統一執行主任檢察官員額33%左右，與一些檢察院的實際情況不相符的，特別是在編制比較少的基層檢察院，如果嚴格按照現在的比例執行，主任檢察官將寥寥無幾。關于工作部門人員的出入，有代表提出，有些檢察院很多綜合部門人員也擁有檢察官資格，有一部分比較優秀的也能勝任主任檢察官，進行人員分類管理以后，如果大幅度提高主任檢察官的待遇，這部分干部可能也希望回到業務崗位上，存在一個如何協調好業務部門與非業務部門的關系。

結 語

本次論壇，與會代表達成了一些基本共識，認為改革勢在必行，主要通過三方面來推進改革：一是加強頂層設計，統籌檢察官辦案責任制改革的問題；二是進行有益的借鑒，構建科學的、適合我國實際的主任檢察官辦案責任制的運行模式；三是建立完善的考核監督機制。

另外，與會代表對一些問題尚有分歧，主要集中為：一是檢察機關內設機構整合的問題。對此，有代表提出應當盡快通過上層研究做一個總體的邏輯思路來指導內設機構改革，有的代表提出，內設機構改革應該結合地方的實際情況來設置，因地制宜。還有的代表對內設機構改革的細節提出建議性意見，例如是否可以再設計一個檢務監督局來加強對辦案人員的監督。二是檢察官獨立辦案和檢察一體化問題，一種觀點是放權應當謹慎，如果步子邁得太大，直接由主任檢察官決定，可能存在權力腐敗的風險。這方面可以借鑒臺灣職務轉移的經驗，在保證檢察官獨立身份的同時讓檢察長具有一定的領導權。另一種觀點是來自試點單位的經驗，他們認為應該大膽放權，同時對一定范圍內的反貪反瀆的初查工作，也應放權給檢察官。還有代表提出，辦案中終身制的細節需要明確，如何追究責任、追求什么責任需要細化，如果僅有原則性的要求是很難落到實處的。三是經費保障的問題。有代表提出，加大主任檢察官的職權與責任，必然要提高相應的待遇，但是檢察官向地方要錢會出現障礙。同時又有代表提出，在保障主任檢察官人員待遇的同時，也要考慮到綜合部門工作人員的待遇問題，如果只是單純提高檢察業務人員的待遇，導致其與綜合部門人員差別太大，這也不利于改革的順利進行。