英法執政黨對政府控制的比較分析

[摘 要]一個政黨若想要是實現其自身的政治目標，勢必要進行大選，以便獲取執政權，從而成為國家的執政黨。政黨大選獲勝的回報就是政府的職位和權力。因此有人認為，若一政黨一旦成為執政黨，該黨就能夠完全控制政府，從而獲取政治利益，完成大選中許諾的政治目標。然通過對英法兩國執政黨與政府官員關系、政策的制定及對執政黨的監督三方面方面進行考察比較后，發現執政黨能夠對政府施加影響并進行控制，但是沒有哪一個執政黨可以實現對政府的完全控制。

[關鍵詞]執政黨；大選成果；政策制定；控制

[中圖分類號]D052 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）02 — 0023 — 04

[收稿日期]2014 — 01 — 15

[作者簡介]孔嬋媛（1990—），女，內蒙古呼倫貝爾人。碩士研究生，研究方向：人事管理研究。

一、英法兩國政黨制度比較

（一）法國“半總統半議會”的多黨制

法國的政黨制度萌芽于第一共和國和第二共和國，到第三共和國時期建立了多黨制，真正開始政黨政治時代。第四共和國時期主要是多黨制的發展時期，期間出現了很多問題，為政黨政治的完善鋪墊了道路。第五共和國確立了由幾個主要政黨組建聯盟輪流執政的多黨制度。因為這些政黨在議會的選舉中的力量比較均衡，一個政黨要在選舉中獲得多數，實現單獨執政相當困難。戴高樂在國民議會授權之下重新組織政府，采取了擴大總統和行政的權力、削弱多黨控制下的議會權限措施。從此在法國確立了“半總統半議會”的多黨制。實際上是把議會制下的內閣總理的權力與總統之下的國家總統的權力集于總統一身。隨著“半總統半議會制”的新的政治體制的建立，政黨進行了整合，一些小黨被排除在政治體制之外，出現了大黨聯合執政的政黨政治格局。到20世紀90年代，參加議會角逐的政黨只有15個，而實力較強的只有六個，這些政黨形成左翼和右翼聯盟，出現“四黨兩派”的政治格局，四個主要政黨是社會黨、共產黨、保衛黨聯盟及法國民主聯盟。前兩黨組成左翼，后兩黨組成右翼。法國開始出現左翼執政，或是右翼執政，或是出現“左右共治”輪換的情況。如1997年右翼總統希拉克和左翼總理若斯潘的共同執政。隨著近些年政黨間不斷的合作與競爭而言，法國左右翼政黨的意識形態色彩趨于淡化，正當競爭呈現溫和化的態勢。為爭取中間多數民眾支持，兩大陣營的政策逐漸轉向中間，從而表現出一種溫和而不是極化的競爭態勢。因此，法國形成了比較穩定的二元溫和多黨制格局。以下將要進行的比較將建立在此基礎上。

（二）英國典型的議會兩黨制

英國是兩黨制的起源，是兩黨制國家中最典型的國家之一。19世紀中葉以來，英國一直由兩大政黨保守黨和自由黨輪流執政，20世紀初，保守黨首創“影子內閣”，后來形成慣例，使兩黨制更加完備。到20世紀20年代，因自由黨內部分裂，工黨取代了自由黨的地位，1924年以后，形成了工黨與保守黨輪流執政的局面。

英國的兩黨制是議會兩黨制，在議會下院選舉中獲得多數席位的政黨成為執政黨，其領袖由國王任命為首相，然后由首相推薦上、下議院中本黨議員為各部大臣組成內閣；而在議會下院選舉中獲得次多數席位的政黨則為法定的反對黨，在野期間按照內閣的形式組織一套上臺的班子，稱“影子內閣”。這樣，兩大政黨保證在國家政治體制中長期占據統治地位，分享掌握國家的權力。在這種制度下，兩大黨外的其他政黨一般都不可能單獨成為執政黨。英國議會上院議員都是由貴族世襲或國王任命的，與兩黨選舉關系不大。下院議員由選舉產生，在議會獲得多數席位的政黨組織內閣，由該黨的領袖擔任首相，內閣閣員都參加議會，從而成為這一時期的執政黨。

二、政黨大選獲勝的回報與政策傾向的比較

控制政府，對政府運用權力的過程施加影響，幾乎是所有政黨傾力追求的首要目標。政黨之所以存在，就是因為它是一種想利用政治權力來實現自身政治理想的組織。所謂執政黨，指的就是有能里控制公共權力的政黨，而且特別是指控制了行政權力的政黨。①因此，政黨存在的目的之一就是為了能夠控制政府掌握行政權力，從而使該黨的意志得以實現。獲得政黨大選的勝利，是所有黨派奮斗的初始目標，大選獲勝的回報就是政府的職位和權力。通過分析法國和英國的大選成果和政策傾向，這個現象可見一斑。

（一）法國

1.政黨獲勝成果

由于法國的政黨政治既不是單純的議會制又不是單純的總統制，而是半議會半總統制。因此，法國的這種政黨制度要求政黨必須獲得兩場選舉的勝利才能順利執政。登上總統寶座的政黨意味著達到國家權力的頂峰，執掌政權。因此，法國政黨把爭奪總統的職位作為最主要任務。由于法國總統選舉是選民普選，總統候選人不僅要在黨內獲得支持，還要爭取黨外支持特別是本聯盟內政黨的支持，才有可能獲得更大范圍選民的支持。憲法規定法國總統擁有任命總理權、舉行全民公決權、解散議會權以及主持內閣會議，擔任三軍統帥的權力。政黨要想成功控制政府不僅要在總統選舉中獲得勝利還要在議會中獲得勝利。當議會中的多數派與總統同屬一個派別時，多數派政黨通過總統從議會多數派中挑選總理并組成政府，從而掌握行政權。當議會中的多數派與總統不屬于一個政治派別時，多數派政黨也要通過總統從議會多數派中物色總理，并由總理組成政府，從而掌握行政權，形成“左右共治”，歷史上出現過三次這種情況。分別是1986、1993、1997年。因此，政黨必須在議會兩院選舉中全力以赴，力求在選舉中贏得盡可能多的席位。選舉最終形成多數派與反對派，無黨派無政治傾向的議員極少。法國是典型的“一朝天子一朝臣”。每當新的執政聯盟上臺后，都要徹底的改組從中央到地方的中上層官員，把本黨或總統的親信安插在各個重要崗位上。因此，法國的總統大選和議會選舉的獲勝回報是十分豐碩的。

2.政府政策傾向的轉變

法國選舉是十分頻繁的，從而使競選的主張在一次次競選過程中逐漸得到完善和補充。一個政黨的政策傾向始于選舉，貫徹于執政。在競選中，各政黨為了在爭取民眾上占優勢，一方面大張旗鼓地宣傳自己的主張，另一方面又對其他政黨的主張進行批評和攻擊，對他們的批評提出反批評。這些批評起著非常重要的作用：一是它迫使提出主張的政黨力圖捍衛本黨的主張的過程中自覺地對本黨主張進行全面的論證，鞏固黨的政策主張的理論基礎；二是使政黨對提出的主張驚醒修改和調整以彌補不足，更好迎合選民的期望。“執政黨的政策就是在這個過程中逐步形成、完善，逐步理論化、系統化的。”〔2〕

在大選成功后，執政黨上臺執政，就必須兌現曾經在選舉中允諾過的政策。否則它可能會受到選民的質疑，支持率將會下降。這對于一個經常有選舉的國家是不能想象的。而且，在大選獲勝后，執政黨有能力實現本黨制定的政策，也必將逐步實現這些政策，以維護本黨的利益。2007年法國總統大選薩科齊勝利的原因不僅僅是他的經濟策略，而是對他移民緊縮策略的一個支持性的回應。可以說他的政策是對2005年10月巴黎市郊移民騷亂以來逐漸升溫的關于檢討法國原有移民政策的應對主張，在他就任那一年法國國民議會高票通過“選擇性移民法案”標志著薩科齊的移民政策主張已經受到了法國上層主流政治派別的支持，并以合法程序上升為了國家意志。

（二）英國

1.政黨獲勝成果

英國作為最早的兩黨制國家，而且是典型的議會兩黨制。英國政黨選舉主要體現在議會選舉當中，議會選舉通常為每4年一次。大選是選舉最高立法機構英國國會議員的選舉，英國的國會議員通常指下議院議員。選舉候選人大部分為某政黨的成員，大選的基本制度是簡單多數選舉制，即根據一黨所占有的議員數量。如果一黨擁有絕對多數的議員，則此黨將組成下屆政府，該黨黨魁則成為首相。該黨也將正式贏得選舉的勝利，這時該黨也將獲得組閣權，并獲得對政府的全部權力的控制，該黨集體控制權力，該黨每個出任政府官職者不以自主的個人身份，而是以一個政黨整體的身份來齊心協力地行使權力。根據傳統的憲法理論，在英國政府體制中，內閣是最高的行政決策機構，由首相組建的由最資深的政府部長組成的正式體制。下面以英國2005大選為例，工黨以160個絕對多數席位獲得大選勝利，由托尼·布萊爾繼續執政，自此工黨已經連續三次獲得大選勝利。布萊爾依據憲法具有組閣權，也就是有權組成對他領導的工黨有絕對優勢的政府。圖1-1為2005年英國大選后布萊爾內閣的主要組成成員。

由此，可以看出英國政黨大選獲勝的政黨，依法成為執政黨，該黨黨魁為首相。該黨勝利的回報就是由首相選取自己政黨的黨員組成內閣，領導政府進行活動。執政黨掌握了政府的絕對領導職位以及制定政策的權力。

2.政府政策傾向的轉變

執政黨組織政府以后，接下去的活動，就是提出政策，運用權力，努力實現本黨的各項目標和競選期間做出的承諾。一黨的政策主張的提出在政黨參加競選的時候就已經開始了，這也是一個政黨能否獲得選民支持的一個依仗。只有通過競選獲勝，順利執政之后，政黨進入政府，通過政府運作中的決策體現出來。“在兩黨制情況下，一黨在競選中獲勝就能全部掌握行政權，以本黨的名義想選民負責，這樣，執政黨就能在行政機構中比較一致地推行黨和政府的政策，使政府明顯地體現執政黨的意志”。①以英國2010年大選為例，此次大選處于英國尚未擺脫經濟衰退的情況下進行的，英國經濟連續6個季度負增長，為1955年以來持續時間最長的一次衰退。因此，經濟政策問題成為兩黨相互攻擊的核心問題。對于“減赤政策”這一問題兩黨展開了激烈的爭辯。時值英國工黨不贊成大規模削減財政開支，認為應實施包括增加國民保險稅在內的財政措施來壓低財政赤字。而保守黨則提出大幅度縮減財政開支以降低財政赤字，聲稱一旦在大選中獲勝，今年內就要將財政開支壓縮60億英鎊。那一年的大選，最終以保守黨與自民黨組建聯合政府的形式落下帷幕，保守黨卡梅倫出任首相。保守黨雖未能完勝，但是卻把工黨趕下了執政舞臺。在卡梅倫上臺后，大力提倡緊縮政策。他呼吁二十國集團為了發展要采取“不受歡迎的政策”，這個政策指的就是嚴格的預算措施，雖然這是“艱難且勇敢的”，但又是必要的。為此，卡梅倫政府依然采取了很多措施，如英國聯合政府的第一次預算宣布了兩年期的暫停支付公務人員的薪金超過2.1萬英鎊的部分以及暫停福利儲蓄的措施，包括暫停3年的兒童津貼和房屋津貼；對收入超過4萬英鎊的家庭減少稅收抵免。直到今年3月，卡梅倫在西約克郡發表講話稱，英國政府在經濟領域將繼續恪守在過去幾年中一直執行的緊縮財政政策。而且，英國也正在從2010年聯合政府的緊縮經濟政策中獲益，比如目前就業率提高、政府財政赤字已減少大約25%，出口也開始升溫。

通過上上述理論與材料的分析，可以看出政黨大選之后，執政黨會把政策轉到自己的軌道上來，實現在政黨選舉中提出的各項目標和政策。從而體現政黨的意志，獲得選民的認可維持本黨的執政地位，以期保持較高水平的支持率，從而實現下次大選的勝利。當然，這一過程也就是政黨解決自己利益與公共利益之間矛盾的一個過程。

三、執政黨對政府控制的比較

（一）法國

1.執政黨與政府官員的關系

由于法國政黨政治的復雜性導致國家元首往往與政府首腦不能出自統一黨派，所以在對政府官員任命這一點來說是比較復雜的。通常分為兩種情況：一是總統與議會多數派推出的總理人選不同屬同一政黨，雖然這種情況只出現過三次，但是法國的政黨制度決定這種情況還是有可能繼續出現的。在這種情況下，總統與總理分別承擔不同的政府責任，都由任命政府官員的權力。所以哪一黨派都沒有可能通過對官員的任命而完全控制政府。（同樣這種情況下哪一黨派都沒有可能通過對政策制定而完全控制政府，下文將不贅述）。二是某一黨派既贏得總統大選又在議會選舉中成為多數派。在這種情況下，總統、總理均出自同一政黨，這時的法國政府就變成高度集權的政府形式。既有大權在握不對議會負責的總統，又有掌握行政大權的總理。總理有建議任免各部部長的權力，總統根據總理的建議進行任免，他們隨政府的改組而進退，一名政府官員不能同時兼任議會的任何職務。法國的的部長包括：國務部長、部長、部長級代表和國務秘書。但是法國政府的行政人員種類繁多，主要包括行政機關的臨時合作者、行政機關的司法雇員以及公職人員。以公職人員中的公務員為例，他們的“入口”是考試錄用制，然后經過行政機關進行任命，任命取得公職人員地位的一個法律行為，“依據法國第五共和國憲法和1958年11月28日法令的規定，法國公務員的任命權限，根據公務員的地位不同，分屬與總統、總理部長、省長和其他行政機關長官”②。因此，多數黨派根本不可對政府所有公職人員進行任免，從而實現對政府的完全控制。

2.執政黨與政策制定的關系

若總統和總理分屬不同的政黨，那么政策制定不能統一到一個政黨之內。法國的決策方式是一種非集體決策模式，即政府首腦和部門首長在決策過程中起決定性作用，這樣法國政府的日常政策選擇就完全被執政黨黨員所控制。“法國執政黨實際上是把法國政府變成了本黨政策的加工廠和實驗長，生產的‘產品表面上是國家政策，實際其主要‘原料是執政黨政策”③。在政策實施的過程中借助執政黨員又反饋給執政黨，引起執政黨政策的修正和完善。通過這一循環過程，執政黨不斷地實現著能量轉換和自身的意志，從而體現執政的作用。這也就反映了法國一旦以一個執政聯盟出任總統和總理的情況下是高度集權的，但是這僅僅是在執政聯盟緊緊的抱在一起的時候，有時法國政府內部往往不是由單獨一個黨的黨員，還有同聯盟的，聯盟的各黨也有可能產生分歧，致使這個執政聯盟不能做出同一的政策導致內閣動搖，就此來講對于政策的制定執政黨也是不能完全進行控制的。綜合第一種和第二種情況，可見執政黨還是不能在所有時期內完全控制政策制定。

3.對執政黨的監督

法國政黨權力在運行過程中受到多方面的監督，對執政黨而言，它一方面對執政黨的活動形成了一定的阻礙，另一方面卻保證了執政黨不致因腐敗而失去執政地位。法國執政黨不僅受到立法機關、行政機關、司法機關等權力體制的約束，而且還要受到利益集團、大眾傳媒、社會運動等方面的制約與監督，這些制約與監督不僅僅是名義上的，在事實上也是十分成熟的。這些方面的制約無形之中給執政黨布下了一張網，一旦出現違法干預國家政權機關及國家事務或者任意變更國體或政體、政黨腐敗，違法亂紀現象時，就會采取措施以維護執政黨形象，這樣就能在客觀上保證執政黨權力運行的質量。

（二）英國

1.執政黨與政府官員的關系

上文論述了英國的政黨在大選勝利后，由獲勝政黨的黨魁領導該黨進行組閣，該黨黨首任首相一職，進行任命內閣的大多數成員都是具有國務大臣頭銜的英國政府部門的首長。其內閣成員的全部或大多數是本黨的議會領袖和資深議員；內閣成員與議員兼容，體現了一切權力來于議會的“議會至上” 的原則。執政黨有決定首相和內閣成員及其去留的命運之權。就此看來英國政黨政治下執政黨是可以對政府官員進行任命的，但是英國的執政黨的執政活動， 僅指執掌國家中央一級的行政大權。在英國中央行政機關，主要由兩類工作人員：大臣和文官。執政黨能夠任命的官員指主要是大臣，他們提供政治領導。而文官是固有的，他們長期從事文職工作，不隨執政黨的變化而變化的。他們是長久的專業人員，在政治上必須嚴守中立。對于這部分官員的任用，采取的是競爭性考試制度。這項制度由來已久，“1854年《諾斯科特—屈勒味林報告》發表之后，開始采用競爭性考試制度，一遍錄用最優秀的畢業生進入文官隊伍”〔6〕。因此，僅就中央行政機關官員任命而言，執政黨也是不能完全進行控制的。

2.對政府官員的控制

首先，是對本黨成員在政府的官員的控制。執政黨的政策和主張要通過進入政府的黨員來執行從而實現執政黨對政府的控制。進入政府的黨員要對黨忠誠，否則下次想以本黨代表的身份當選是幾乎不可能的。執政黨就是通過這一機制實現執政目的。但政府一旦組織完畢，無論什么情況下，執政黨都不能以組織的名義對政府發號施令，這是保證政府維持其全體公民代表形象的基本前提。〔7〕所以進入政府的黨員必須以政府官員的身份活動，如果政黨對黨員的要求太具體，就會容易使二者之間產生矛盾。為了避免矛盾，執政黨就不能對這些黨員進行過多的干預與控制。因此，從這個方面來講執政黨沒辦法完全控制該黨黨員的具體行為，也就沒辦法完全控制政府。其次，是對非政治任命的政府官員的控制。這個問題就比較好解釋了，英國的文官必須保持中立，他不屬于任何一個政黨，他的政治觀點不能影響他們的決定，他們不得卷入任何黨派的政治活動。因此，政黨對這些政府官員是完全沒辦法從政治上進行控制的。只有在日常工作方面，通過內閣大臣對于他所屬部門的官員進行工作指導。而且，英國的文官有固定的工作內容。是已經確定下來的下來的，內閣大臣對其工作的指導也被規范到一定范圍之內了。所以執政黨對于政府官員的控制也是在一定程度之內的。

3.執政黨與政府政策制定的關系

首先，內閣大臣作為執政黨選派擔任政府要職具有不可動搖的的法定決策權。他們掌握一個部門的政策制定的權力，這種政策制定帶有明顯的政治性，因為他們必須代表本黨的利益與施政目標。傳統的公共行政模式下，文官的主要職責是負責搜集整理信息匯報給大臣，作為決策參考，然后無條件執行決策。這種模式是理想的行政模式，它“只是一廂情愿地表達了政府中各參與者應該服從的的規范”〔8〕，在現實生活中并不能得到百分之百的執行。第二，在英國，政府各部的大臣是“候鳥”，他們的職位常常發生改變。導致了他們專業技能缺乏，很少具有與新的政策領域有關的專業知識。與之相對應的文官則相對穩定，“他們能在政策與行政的某一方面逐漸掌握一門專長，大臣要在這方面與之競爭，如果不能說沒有可能，也是有困難的”〔9〕。他們長久的任期、專業的技能、掌握的信息能夠操縱政策的制定與執行，這樣的條件下他們有可能捍衛部門應當優先考慮的事情，甚至可以反對最有勢力的大臣。因此，大臣與文官之間既有相互幫助的一面；也有相互對抗的一面，例如，一個弱勢大臣與一個強勢文官群體的組合，就容易產生文官的是主要政策的提出者，大臣往往受制于文官。

不過，大臣與文官之間政策制定長期處于一種變化的狀態，首相的行事風格、內閣大臣的強弱、文官團體的態度均有可能影響他們之間權力的運轉。正如凱爾納與克勞瑟合寫的書中所闡述的：大臣與文官的權力的完全均衡在很大程度上取決于要解決的問題、當時的政治形式，以及文官與大臣的適應能力。大臣和文官顯然都是政策制定過程中不可或缺的組成部分，因此，執政黨并不能完全控制政府的政策制定。

4.在野黨對執政黨的監督

英國的在野黨對執政黨執政具有相當大的影響。在野黨被稱為“英王陛下忠誠的反對派”。在野黨組成“影子內閣”，成員與內閣部門設置是一一對應的，也領取一定的工資，監督政府的運作，時刻準備對執政黨取而代之。影子內閣通常通過彈劾、提出不信任案、訴諸媒體等手段影響執政黨對政府的控制。如遇見議會辯論時，“影子內閣”的成員會對內閣成員的毛病和缺點進行攻擊，使內閣的政策、法案不能順利通過。如布萊爾政府時期，對于英軍虐待伊拉克囚犯事件，首相布萊爾和國防大臣胡恩都分別在議會接受質詢和道歉。他們的支持率也因此有所下滑，所以在英國，政府的行為一定會受到在野黨的監督。從這一層面出發，執政黨不能對政府進行完全控制。

綜上，無論是政黨政治比較復雜的法國，還是政黨政治規范標準的英國，通過大選獲勝后的執政黨雖然能夠獲得巨大的權力，而且能夠把政府的政策轉向自己，但執政黨不可能實現對政府的完全控制。因此，沒有哪個民主政體下的政黨可以實現對政府的完全控制。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕王長江，等.現代政黨執政比較研究〔M〕.上海：上海人民出版社，2002.

〔2〕潘曉娟.法國行政體質〔M〕.北京：中國法制出版社，1997.

〔3〕陳元中，陶維兵.中西方政黨執政比較初探〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2007.

〔4〕比爾·考克瑟，等.當代英國政治〔M〕.北京：北京大學出版社，2009.

〔5〕李金河.當代世界政黨制度〔M〕.北京：中央編譯出版社，2010.

〔6〕錢瑞升.法國政府〔M〕.北京：北京大學出版社，2009.

〔7〕周淑真.政黨和政黨制度比較研究〔M〕.北京：人民出版社，2001.

〔8〕〔英〕格林伍德，威爾遜.汪淑鈞，譯.英國行政管理〔M〕.北京：商務印書館，1991.

〔9〕俞邃.外國政黨概要〔M〕.南京：江蘇人民出版社，2001.〔責任編輯：杜 宇〕

① 比爾·考克瑟等.當代英國政治〔M〕北京：北京大學出版社，2009.329頁。

② 王長江等.現代政黨執政比較研究〔M〕上海：上海人民出版社，2002.79頁。

③ 比爾·考克瑟等.當代英國政治〔M〕北京：北京大學出版社，2009.348頁

④ 轉引自戴維·威爾遜，約翰·格林伍德.英國行政管理〔M〕北京：商務印書館.1991.88頁。