我國市場監管領域大部制改革設計研究

[摘 要]政府市場監管組織設置是否科學合理對市場經濟的良好運行起著至關重要的作用。本文通過分析當下我國中央政府市場監管領域機構設置的現狀、問題，以及我國地方政府在市場監管領域的典型改革經驗和吸取國外監管機構設置的經驗基礎上提出我國監管機構大部制改革的建議。

[關鍵詞]市場監管；大部制；改革

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）02 — 0033 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 12

[作者簡介]來麗鋒（1980—），男，山東莒縣人。博士研究生，講師，研究方向：政府改革理論與實踐。

當前我國市場經濟正處在深度轉型期，市場經濟活動中“亂象叢生”，存在著經濟活動主體失德，政府管理失靈的現象，這種雙重的失靈，導致了市場經濟運行中存在著這樣那樣的問題，因此政府在市場監管領域進行大部制改革，建立有權威的、統一的市場監管機構顯得尤為迫切。

一、我國中央層面市場監管機構的現狀及問題

目前，我國中央層面承擔市場監督管理職責的部門和組織較多，從現行的監管分工看，有以下幾類：一是綜合市場監管部門——國家工商行政管理總局。二是專項市場監管部門〔1〕——中華人民共和國海關總署、國家稅務總局、國家質量監督檢驗檢疫總局。三是專業市場監管部門〔2〕——中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、國家電力監管委員會。除此之外，中央的各行業主管部門，在現有職權范圍內，也擔負著市場監管的職能。因此，這種“九龍治水”的機構設置方式造成了市場監管領域問題。

（一）監管權分散

中央層面的機構設置分散，導致了監管權力的分散，主要表現在兩個層面，一是同一監管權分設在不同的監管機構里。比如，食品監管領域，則由農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家工商總局、衛生部、國家食品藥品監督管理局以及國家標準化委員會按照一個環節由一個部門負責的分工原則共同行使監管權。〔3〕這種“九龍治水”的分權架構提高了監管成本、降低了監管效率，加大了監管難度，與此同時，各監督機構間遇到利益則爭，遇到問題則相互推諉，更為嚴重的是責任不明，導致了出了問題無人負責，無人管理和處理，以致有些問題長期得不到解決。二是有些產業的監管權被切割給不同監管機構。比如，金融領域的監管就是由證監會、保監會、銀監會三個機構來共同監管，這樣就缺乏統一的金融監管機構，會造成一些監管漏洞和監管中的爭功諉過。

（二）政企、政監合一

我國政府有些行業還沒有實現政企分離，政監分離，它們既是監管者，也是經營者，更有甚者還是政策制定者，它們的角色之間沒有進行分析，反而是角色之間重合與加強，進一步使市場監管空置、乏力。最典型的是廣播、電視和一些地方的城市公用事業。以鐵道部與鐵路總公司未分離之前為例，當時鐵道部既是政策制定者、也是鐵路的經營者，同時還是鐵路行業的監管者，鐵道部集這三種角色于一身。在這種情景下，容易導致監管虛置，甚至是沒有監管，那么導致的后果是自利性的增強，消費者利益的受損。因此，專業市場監管常常會受到高層政治博弈的影響，特別是已經形成的壟斷利益集團的牽制，從而出現“老子袒護兒子”的現象出現，那么公平的市場環境就無從談起，社會主義市場經濟的建設就會出現阻力。

（三）人力資源配置不合理

人是最終的執行者，再好的政策法規，沒有專業的人才去執行，那么政策法規也很難落地，政策效果就無從保障。我國的市場監管領域同樣需要專業的行業監管人才。但目前我國監管機構的人力資源配置不盡合理。我國現有的監管人才主要是原有部委的行政工作人員，這些人員很多是從事事務性工作，對行業監管欠缺專業的知識和才能，這樣容易造成一些不良后果：一是會出現以管理代替監管的現象；二是監管機構受被監管產業“規制俘虜”。因為監管機構不懂行業規則及現實運行，它們制定的規制法則要依賴所在產業來提供數據和現實支持，這種情況下容易產生“規制俘虜”現象。比如，在實踐中，自然壟斷行業的價格聽證會往往演變成企業單方面的“信息發布會”以及最后的“逢聽必漲”現象就反映了這一問題。〔4〕

二、地方政府在市場監管領域的改革

我國市場監管領域的問題，促使一些地方在市場監管領域體制改革方面，這些地方政府進行了先行先試，有一些好的經驗和做法經驗。這些地方政府改革的主要措施是在地方的工商局、質量技術監督局、知識產權局及其他職能部門的安全監管機構和職能的基礎上組建統一的市場監督管理局（市場安全監督局）。比如，2009年8月，作為全國改革實驗區的深圳市為了理順市場監管體制，對市場監管領域進了的大部制改革，成立了市場監督管理局（知識產權局）。深圳市市場監管領域的大部制改革將原來的工商行政管理局、質量技術監督局、知識產權局的職責，以及衛生局餐飲環節的食品安全監管職責整合劃入市場監督管理局。調整后食品安全監管由目前的衛生、農業、質檢、工商、食品藥品5個部門減為衛生、農業、市場監管3個部門負責，知識產權保護由目前的工商、知識產權兩個部門負責減為市場監管一個部門負責。改革后，深圳市市場監督管理局的監管職責涵蓋了原工商行政管理、質量技術監督、知識產權（商標、專利、版權）、物價、餐飲監管（其他地區屬于食品藥品監督管理局或者衛生局的職能）、酒類產品監管等部門職責。深圳市市場監督管理局，初步實現了“大市場、大監管”體制。

再比如，順德區政府在整合了安全生產監督管理局、質量技術監督局、工商行政管理局、文體廣電新聞出版局的文化許可及文化綜合執法機構、衛生局的食品安全衛生許可和餐飲業、食堂等消費環節食品安全監管機構、食品藥品監督管理局的食品藥品安全協調機構、經濟貿易局的旅游市場管理、生豬屠宰管理的機構、農業局的農業市場管理機構的基礎上成立了市場安全監督局。

廣東的兩地的改革打破了原先的市場監管機構林立、職能分割，各自為政的現象，打通了市場監管的鏈條，整合了市場監管的機構和職能，為有效的進行市場監督提供了組織保障和制度保障。

三、域外市場監管領域機構設置情況

它山之石，可以攻玉，國外市場監管領域的機構及職能設置為我們提供了鏡鑒，本文就簡單列舉德國和美國市場監管領域的機構設置情況，以為我們的改革提供借鑒與啟發。

（一）德國監管機構的設置

德國市場監管機構，主要包括：聯邦經濟部、聯邦經濟法庭、壟斷委員會。〔5〕除此之外，德國的行業協會及各種消費者保護的NGO組織也擔負著對市場的監管職責。在德國政府機構和社會之間的職能界限分明，各自分工負責，共同監督和管理著市場經濟活動的主體，有效的維護了市場秩序。德國的聯邦經濟部下設包括聯邦卡特爾局、保險與儲蓄業監督局等在內的9個執行機構，這些執行機構推行國家通過的各項政策，以保障市場按照法治的規則運行；同時，負責協調各監管機構之間關于經濟方面的工作，從而保障市場監管政策與措施的統一性。

（二）美國監管機構的設置

美國有是世界上最嚴格市場監管國家之一，美國的市場監管機構擁有獨立的權力，采取的機構形式是獨立的監督管理委員會制度，擁有聯邦級的獨立監管機構55個，比如，州際商務委員會（ICC）、聯邦貿易委員會（FTC）、證券交易委員會（SEC）、聯邦通訊委員會（FCC）等。〔6〕這些監管機構職責法定，有著獨立的地位和統一協調的權力。另外，14個內閣部門也有一定的監管職能。這樣能夠保證監督管理機構獨立統一的行使市場監管權，已達到市場監管的政策設計初衷。

三、我國監管領域下一步大部制改革的設計建議

在借鑒國外市場機構設置和國內改革的經驗基礎上，我們要加強市場監管領域的大部制改革，具體措施如下。

（一）大力整合職能

打破產業監管和分段監管的傳統劃分，整合相關主管機關的職責范圍，對性質相同、相近、相關產業或監管事項整合，進行“同類項合并”，由單一機構監管，形成大部門格局。為避免職能簡單機械“物理組合”易導致的舊體制復歸問題，可以借鑒廣東省2008年以來的經驗，即在改革時不再實行職能隨原機構走，而是對分散在各個部門的相同、相近、相關職能進行同類項調整、合并和重組，使原來一個部門的職能往往被分配到多個部門，一個大部門又幾乎囊括了相同相近相關領域的所有職能，形成大部門格局。

（二）加強監管機構的獨立性

監管機構是市場經濟的“裁判”，它必須秉持公平、公正、獨立的地位，為市場經濟創造出一個客觀中立的立的市場游戲規則。因此，獨立性是監管機構設計的核心要素，是實現政策的一致性、可信性的重要途徑，因此我國的監管機構必須實現政企分離、政監分離。我們可以借鑒經合組織（OECD）在成員國的經驗，通過下列機制提升監管機構的獨立性：（1）監管機構在制度上必須與負責政策制定的部會有所區隔；（2）新的監管機構委員由最高行政首長任命，經國會同意；（3）監管機構采用合議制，并有任期保障，委員任期交錯；（4）監管機構有人事任免的自主權；（5）監管機構有獨立預算來源；（6）除依司法程序外，其他行政機關無權推翻監管機構做成的決定。〔7〕

（三）提高監管機構人員素質

監管機構人員的素質直接決定著監管是否能夠有效的進行，因此要提高我國監管機構人員的水平，主要從以下兩個方面進行。一是提高現有監管機構人員的素質。監管機構的監管專業性和技術性較強，因此，首先培訓現有的人員的專業和技術技能，提高他們的業務水平。二是新進人員首重專業性、技術性。在選拔監管機構人才時最好采用“公務員考試與聘用相結合”的機制。公務員的職級、待遇應略高于一般行政機關公務員，便于吸納專業人才，并保障監管機構的穩定性；同時應賦予監管機構一定的聘用權，自行聘用民間不具有公務員資格的專業人士，并自行決定此類人員的薪金待遇。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕專項市場監管部門側重于從某一專業角度對消費品市場、生產資料市場進行監管，它與工商局監管的領域相同，只是監管的內容存在差異。專項市場監管的特點即在于監管內容的明確和專一，如商品價格、質量、標準、技術要求等。

〔2〕專業市場監管部門是從某一特定市場出發，對該市場的市場行為進行監督管理，它的監管范圍大多是金融市場（資金市場）、勞動力市場、房地產市場、技術市場、信息市場、產權市場等要素市場，監管手段的技術性強。

〔3〕馬英娟.大部制改革與監管組織再造——以監管權配置為中心的探討〔J〕.中國行政管理，2008，（06）.

〔4〕馬英娟.中國政府監管機構構建中的缺失與前瞻性思考——兼議政府監管領域“大部門體制”的改革方向〔J〕.河北法學，2008，（06）.

〔5〕參見德國聯邦政府網http：//www.bundesregierung.de/Webs/Breg/EN/Homepage/_node.html。

〔6〕參見美國聯邦政府網站：http：//www.usa.gov/director-y/federal/F.shtml.

〔7〕 OECD.Telecommunications Regulations： Institutional Structures and Responsibilities 〔R〕. 2000.

〔責任編輯：杜 宇〕