上爭(zhēng)指標(biāo) 內(nèi)挖潛力

羅西俊

土地是發(fā)展之本，財(cái)富之源。近年來(lái)，衡山縣經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，城市面貌日新月異。一方面城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求呈剛性擴(kuò)張趨勢(shì)，一方面國(guó)家對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)控制越來(lái)越緊，用地供需矛盾令人焦慮。如何做好“破難題、保發(fā)展”這篇文章，已經(jīng)刻不容緩。

形勢(shì)：建設(shè)用地供需矛盾凸顯

近年來(lái)，土地“閘門”不斷收緊。國(guó)家在土地管理方面出臺(tái)了一系列非常嚴(yán)格的政策措施，下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，在上收土地審批權(quán)、嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田、理順各級(jí)政府土地管理責(zé)任等方面都作了明確規(guī)定，國(guó)家用地政策趨向從嚴(yán)從緊。

一方面，從用地計(jì)劃分配看，近年來(lái)衡山縣新增建設(shè)用地指標(biāo)較少。2010年、2011年、2012年省市分解到衡山的城鎮(zhèn)村新增建設(shè)用地指標(biāo)為分別285畝、285畝、300畝，只占衡陽(yáng)市總指標(biāo)數(shù)的3.4%。該縣將新增指標(biāo)按工業(yè)用地和經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行分配，工業(yè)用地占80%，經(jīng)營(yíng)性用地占20%，將經(jīng)營(yíng)性用地指標(biāo)再分配到17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到15畝左右，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上安排不超過(guò)10畝。顯而易見(jiàn)，土地瓶頸制約，已是該縣目前以及今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)無(wú)法回避的客觀現(xiàn)實(shí)。

另一方面，該縣的實(shí)際用地情況來(lái)看，對(duì)土地的需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給。經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和城市化水平的不斷提高必然帶來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的擴(kuò)張，該縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾日趨突出。截至2012年12月份已申報(bào)用地需求的有31個(gè)項(xiàng)目，用地總面積為2136畝，而下達(dá)計(jì)劃數(shù)只有300畝，占總需求的14%，供需極不平衡。

問(wèn)題：多重因素制約建設(shè)用地管理

土地規(guī)劃編制不夠精確。目前該縣一直使用的是2006-2020年土地利用總體規(guī)劃，前瞻性不夠，存在著項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)劃數(shù)量不足、空間分布不當(dāng)、地塊規(guī)劃用途與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要不相符等問(wèn)題。一旦新上項(xiàng)目，用地選址如不屬于建設(shè)預(yù)留用地范圍，占用基本農(nóng)田，將無(wú)法上報(bào)用地審批；如屬于一般農(nóng)用地，還需要申請(qǐng)調(diào)整規(guī)劃，調(diào)為建設(shè)預(yù)留地方可報(bào)批使用，操作的周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，不能及時(shí)保障項(xiàng)目用地需求。針對(duì)一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，預(yù)留建設(shè)用地難以發(fā)揮作用，而一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于建設(shè)用地不足難以發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)。

集約用地觀念尚未完全建立。整體而言，目前衡山縣尚未形成提高用地產(chǎn)出水平的強(qiáng)烈氛圍，存在著新占地、多占地，“攤大餅”式的急劇外延擴(kuò)張現(xiàn)象。小城鎮(zhèn)建設(shè)遍地開(kāi)花，區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)、工業(yè)用地布局不盡合理，相當(dāng)一部分企業(yè)的用地容積率、投資強(qiáng)度仍低于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，存在土地閑置和低效用地現(xiàn)象。農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平較低，農(nóng)村居民點(diǎn)人均占地大，住房建新不拆舊，空心村、宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。

耕地占補(bǔ)平衡和用地保障能力壓力增大。由于該縣可整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)的耕地后備資源相對(duì)匱乏，加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對(duì)土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)工作重視程度不夠，投入力度不大等主客觀原因，使得自身補(bǔ)充耕地能力較弱。隨著該縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)較快發(fā)展，土地后備資源逐年減少，整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)的壓力越來(lái)越大，實(shí)施難度也越來(lái)越高，需要大量的資金投入。

此外，監(jiān)管存在漏洞，沒(méi)有落實(shí)到位。客觀而言，該縣制約粗放用地、鼓勵(lì)節(jié)約集約用地的法律法規(guī)相對(duì)滯后，相關(guān)的責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制還不夠完善。這樣，使得部分項(xiàng)目建成后，土地利用強(qiáng)度不達(dá)標(biāo)，對(duì)土地閑置浪費(fèi)行為，查處力度還不夠大，建設(shè)用地批前、批中、批后的全程監(jiān)督仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

突破：爭(zhēng)取用地指標(biāo)，挖掘內(nèi)部潛力

發(fā)展靠用地，用地靠指標(biāo)。針對(duì)自身建設(shè)用地的現(xiàn)實(shí)狀況，要實(shí)現(xiàn)既定的發(fā)展目標(biāo)，必須給工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)留有合理的發(fā)展用地空間，衡山縣應(yīng)緊緊抓住上爭(zhēng)指標(biāo)與內(nèi)部盤活挖潛這兩點(diǎn)，努力開(kāi)創(chuàng)用地管理工作的新局面。

用足政策，積極爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，一方面是要全力爭(zhēng)取省預(yù)留指標(biāo)。省預(yù)留指標(biāo)是省下達(dá)計(jì)劃以外的機(jī)動(dòng)指標(biāo)，關(guān)鍵靠主動(dòng)爭(zhēng)取。縣政府聯(lián)動(dòng)、國(guó)土部門牽頭，積極主動(dòng)與省國(guó)土資源廳搞好溝通，在工作上講清上爭(zhēng)的理由和實(shí)際困難，認(rèn)真梳理項(xiàng)目用地情況，抓住時(shí)機(jī)，爭(zhēng)取一定的省追加指標(biāo)，解決一批項(xiàng)目建設(shè)用地。經(jīng)努力，今年該縣申請(qǐng)衡山縣黃花小區(qū)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)用地項(xiàng)目378.5畝用地指標(biāo)已得到妥善解決。另一方面，要統(tǒng)籌用好“增減掛鉤”。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對(duì)應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。全面開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，既能充分利用國(guó)家用地優(yōu)惠政策，又具有得天獨(dú)厚的地方資源優(yōu)勢(shì)，這是緩解當(dāng)前及今后該縣用地供需矛盾的重要手段，更是一條土地高壓線外的綠色通道，挖掘潛力較大。必須堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、共同推進(jìn)”，多途徑、多渠道籌集資金，從新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中或土地出讓金中，安排專門的資金用于增減掛鉤工作，實(shí)行滾動(dòng)使用，并設(shè)立財(cái)政專戶，建立完善增減掛鉤的管理及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。

內(nèi)部挖潛，盤活存量用地資源。首先，要增強(qiáng)規(guī)范用地意識(shí)，形成依法用地氛圍，強(qiáng)化社會(huì)各界依法用地意識(shí)，既要保證大項(xiàng)目好項(xiàng)目有地可用，又要切實(shí)規(guī)范使用土地。縣國(guó)土部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要樹立大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，變“一家管，大家用”為“大家管，大家用”。要建立項(xiàng)目用地公示制度，加大項(xiàng)目用地批后監(jiān)管，嚴(yán)格實(shí)施項(xiàng)目用地復(fù)核驗(yàn)收，加大違法用地清理工作的組織力度。

其次，要充分利用存量土地，提高土地產(chǎn)出效益。目前，該縣共有批而未供的存量土地約1400畝左右，可以通過(guò)對(duì)閑置的廠房、辦公樓、院落、學(xué)校進(jìn)行摸底調(diào)查，利用閑置設(shè)施招商引資，吸引中小項(xiàng)目落戶。要加大對(duì)重大項(xiàng)目投資強(qiáng)度、投資進(jìn)度的督查，對(duì)占地較大的企業(yè)，督促盡快增資擴(kuò)股，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。對(duì)一年內(nèi)征而不用或達(dá)不到合同所規(guī)定投資強(qiáng)度的，根據(jù)國(guó)家土地政策，收取土地閑置費(fèi)，兩年內(nèi)達(dá)不到的，依法收回空余土地的使用權(quán)。對(duì)一些已落戶的科技含量低、產(chǎn)出效益低的項(xiàng)目，實(shí)行騰籠換鳥，以安置投資規(guī)模更大、技術(shù)含量更高、綜合效益更好的項(xiàng)目。

此外，要堅(jiān)持土地集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過(guò)整合、流轉(zhuǎn)、置換和儲(chǔ)備，合理安排土地投放的數(shù)量、節(jié)奏，改善用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，使每宗建設(shè)用地都最大限度地提高投入產(chǎn)出比例。采取“兩高”辦法集約利用土地，即提高容積率和提高建筑高度，鼓勵(lì)支持建造多層標(biāo)準(zhǔn)廠房、高層公寓，倡導(dǎo)建筑向高空發(fā)展，由“攤大餅”轉(zhuǎn)為“搭積木”。對(duì)提高建筑容積率和投資強(qiáng)度的工業(yè)項(xiàng)目，不再增收土地價(jià)款。另外，要提高企業(yè)用地準(zhǔn)入門檻，變“招商”為“選商”，加強(qiáng)投資強(qiáng)度、產(chǎn)出水平、稅收貢獻(xiàn)、資源消耗等方面的審核把關(guān)，對(duì)現(xiàn)行的重大工業(yè)項(xiàng)目用地優(yōu)惠政策進(jìn)行調(diào)整完善，滿足全縣工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求，注重招引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)秀企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、土地集約。

（作者單位：湖南衡山縣國(guó)土資源局）

發(fā)展靠用地，用地靠指標(biāo)。針對(duì)自身建設(shè)用地的現(xiàn)實(shí)狀況，要實(shí)現(xiàn)既定的發(fā)展目標(biāo)，必須給工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)留有合理的發(fā)展用地空間，衡山縣應(yīng)緊緊抓住上爭(zhēng)指標(biāo)與內(nèi)部盤活挖潛這兩點(diǎn)，努力開(kāi)創(chuàng)用地管理工作的新局面。