我國農用地非農轉化政策分析

[摘 要]農用地非農轉化的配置方式、市場結構以及效率損失情況是政策的依據，深入討論這些因素，有利于改進完善我國農用地非農轉化政策。

[關鍵詞]中國；農用地非農轉化；政策分析

[中圖分類號]F323.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）02 — 0088 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 29

[作者簡介]本文為2013年山東省社會科學規劃研究項目（13CZZJ04）“土地政策贏得農民對黨認同的歷史經驗與當代啟示”。

[基金項目]陳冬生（1969—），男，河北唐山人。副教授，研究方向：農村問題研究。

農用地非農轉化是指土地資源由非農業部門代替農業部門并且進行資源重新利用與配置的過程，亦稱“農用地非農化”。非農化土地政策得當與否直接關系著一個國家經濟發展的可持續性，關系著人們生活的生態環境的優劣，影響著人們生活的舒適程度和生活質量，因此也是一個非常值得深入研究的課題。不同國家、地區所處的經濟發展階段及城市化發展差異，導致各自的農用地非農化政策有較大差異。在人口眾多、土地擁有量較少而經濟快速發展的國家，如韓國，日本等，伴隨其迅速發展的經濟，大量的土地資源非農化，導致生態環境被大量破壞，農業生產力降低。因此其應對政策主要著眼農用地質量提高與保證替代農用地數量，通常以經濟規制為主是其政府的主要調控措施，例如：稅收分享、購買土地保持權和可交易土地開發權等。而對歐美等工業化已經進入到成熟末期的國家來說，相關土地保護法律法規較為完善，土地利用系統的變動時期已經過去，目前處于相對平衡穩定的狀態中，因此關注土地生態的社會性規制是其進行政策調控的主要方面，如：價值評估、強制稅等，用以改善土地質量，保護其數量以及土地的生態維護。相比國外而言，我國的農用地非農轉化在地方政府實際操作中存有差異，資源市場發育遲緩以及土地公有制等導致國外的農用地非農轉化政策無法在國內直接套用，因此也就形成了自己的非農化政策〔1〕。

一、我國農用地非農轉化概述

（一）我國農用地非農轉化配置方式及過程

農用地非農轉化的配置從理論上來看，其基本手段有兩種：一為政府，二為市場。農用地非農轉化過程中市場機制作為基礎手段，政府協調與輔助是市場經濟國家一般常見的手段，主要是其土地私有制決定的，而在我國，采用的是征用制加批租制的農用地非農轉化制度。整個農用地非農轉化的過程大致為以下流程：首先，國家為使土地所有權從個人轉移到國家手中，而進行土地集體征收。其次由地方政府所代表國家，以出讓或者是劃撥等方式將土地使用權轉交到用地者手中，這個過程是完成土地由農用轉化為建設用地的過程。詳情見下表：

（二）我國農用地非農轉化配置方式下的效率

農用地非農轉化的配置不同是由配置方式不同引起的。農用地損失在經濟的發展中出現了兩種不同的性質，代價性損失和過渡性損失。所謂代價性損失就是地方經濟發展過程中的農用地非農化數量。所謂過渡性損失就是在經濟增長的過程里，由于政府過錯和市場過錯而導致的原先可以避免的損失沒能避免造成的資源損失。而這種損失又分為兩種：第一種損失是在市場失誤的條件下，沒能將土地利用中的非市場價值包括到成本中造成的土地損失和過多占用。第二種損失是在政府失靈的情況下，土地價格胡亂膨脹導致的對土地的過渡需求從而引起損失。

1.我國農用地非農轉化的市場機制與效率

土地資源和其他稀有資源一樣，在傳統的經濟情況下，市場價格決定了他的配置，而土地的利用具有明顯的外部性，具體表現在糧食的社會性和土地價值的多種性。在經濟發展超快的現代，農用地非農轉化的加速進展，土地外部性的特征就越明顯。而傳統的經濟理論已經無法適用現階段的資源配置，土地配置外部性的問題。而且我國現階段的經濟是脫胎計劃經濟的非完善型的市場經濟。土地資源的問題日趨嚴重，而且我國的各種制度還處于不成熟階段，所以我國土地的非農化市場一邊面臨外部性問題，同時也受到自身問題的困擾，由此可見，資源市場的失控問題還將不斷擴大。

2.我國農用地非農轉化政府干預與效率

政府介入農用地非農轉化配置的必要條件就是市場失靈問題。盡管政府介入可以完善許多市場配置問題，但是從實踐來看，其在實際工作中仍舊存有許多問題，其主要表現在以下兩方面：第一，政府的過度干預很可能對市場資源配置的有效性產生影響。政府征地價格是既定的，在我國特有的農用地非農轉化制度下，具有補償標準以及強制性等特點，只要低于社會征地成本的價格就會使得一些征地方在利益的驅使下征用超過社會最優數量的土地，造成土地過度非農化。第二，政府無效性的干預并沒有做到對市場失靈問題真正的解決。地方政府與中央政府在對于農用地非農轉化的目標上存有這一定的差異，一些中央政府的多元化目標往往是地方政府所忽視的，如環境生態保護與糧食安全等；但是我國土地的產權制度還不完全，在這一情況影響下，政府的治理結構必然導致資源上的壟斷，這種效應為某些地方政府為了自身利益最大化提供了直接背景。因此，政府無效的干預以及土地過度非農化產生的社會損失遠遠大于市場作用失靈的后果〔2〕。

二、我國農用地非農轉化政策調控框架

政策分類的標準是政府政策調控，有根據性的結合實際選擇有針對性的政策，我國農用地非農轉化的過程中主要存有兩大類問題，因此，政府的政策框架根據針對的問題，也分為了兩類。

（一）內生性政策

內生性政策主要是針對于市場失靈的政策調控進行矯正。其命名方式是由農用地非農轉化“外部性”的市場主體而引起的農用地非農轉化過度特點。目前常見的我國解決市場失靈內生性政策為三類：第一，通過市場準入，供求關系調節等行政性的規定制度來確立約束市場對農用地非農轉化的制度；第二，對農用地非農轉化利益分配關系運用經濟性規制改善，其主要包括：對于滿足社會需要目標的土地利用進行獎勵，對增加非社會目標的土地專用進行嚴厲懲罰；第三，對于土地的非經濟性價值用社會性凸顯，這點中，將土地的生態價值以及社會價值納入土地保護法。

根據實踐表明，這三類內生性政策均可以解決我國農用地非農轉化過程中的市場失靈問題。

（二）外生性政策

外生性政策的調控是因為政府的不當行為導致土地過渡損失，是矯正政府失靈的一種調控。目前解決政府工作不當的政策有兩種：第一種是激勵性規制，提高中央和地方，地方和地方政府的農用地非農轉化配置之間的競爭，激勵地方農用地非農轉化的發展。第二種是放松規制，引入各種機制制度，減少各種風險，主要還是根據我國經濟發展趨勢，完善各種規則、制度、政策，從各方面解決我國農用地非農轉化的配置問題。

三、我國農用地非農轉化政策改良建議

（一）內生性政策的改良建議

對于我國農用地非農轉化的內生性政策改良有以下三點建議：

1.促進行政性政策的市場改良

在我國市場發育不完善的建設初期，我國內生性政策中的行政性政策占據了重要的地位，并且充分的引導與調控了農用地非農轉化轉用的需求。在我國土地公有私有制度并存以及市場多重體系的復雜社會格局下，政府設計出臺了以批租制度加征地制度為輔助，土地儲備調節政策為主的政策。此政策具有明顯的我國特有的行政性質，對于我國雙重土地所有制下的農用地非農轉化轉變交易以及市場主體間的供地關系發揮了良好的調節約束作用。但是，土地價值的顯性化伴隨著我國土地市場的改革進行，大量的土地非法入市，導致了土地市場頻發的灰色交易情況。因此，行政性政策的改革調整迫在眉睫。就現階段而言，我國的行政性政策改良可以適度的調整行政性手段對于農用地非農轉化的干預力度，放松過度管制土地市場的自發性交易，對制度成本進行降低，才能發揮出市場的最大力量。

2.加強經濟性政策的作用范圍

由于長期使用以行政性策略為主體的措施使得我國一度經濟性政策在土地非農化的轉變過程中運用較少，作用不顯著。而隨著市場經濟的確立，土地也作為資源進行市場配置，特別是地方政府的“土地財政”策略，是經濟性政策作用凸顯。稅費以及補貼兩方面均是經濟性政策所包含的內容。相比較西方發達國家來說，我國目前對農用地非農轉化產生的收益分配問題的調節力度不夠，在補貼農用地非農轉化收益運用補貼以及稅費的手段也較為落后，直接導致在農用地非農轉化收益分配中不同的權利主體之間有失公平性。因此，針對這一問題，必須在不同稅目、稅種、計征方式以及稅率上進一步的改革完善現有的土地稅收體制，以形成不同的配置土地資源的方式。其主要方式有以下兩點：其一為包括城市土地，農用土地以及農用轉非農用土地的增值稅征收范圍。國家在征用土地的時候，需要按照不同的稅率不同的層次，不同類別用處進行征收。其二為新稅種的設立。利用懲罰性土地稅收進行土地征收。增加土地閑置征稅，對于超過最高規定土地征收期限的進行處罰并且回收，但是農業用地以及非農用土地的稅率以及時間需要區別開來設定。以上兩點措施，在實際施行中有助于對追求利益而過度將土地轉為非農用的行為進行遏制。

3.調整社會性政策的導向

對于土地的資源保護問題是我國政府一直關注的重點，因此，在整體內生性的政策體系中，社會性規制占有相當一部分的份額。我國政府在進行農用地非農轉化的轉型嚴峻形勢中，其指定的土地保護仍發揮了良好的控制力。但是，我國目前的土地保護政策對于其數量保護有偏重，而不是對其結構以及布局的整體規劃，對于其質量以及生態環境管理方面的力度重視程度嚴重不夠，這點是不容否認的。因此，需要對政策內涵進行拓展，將土地生態環境保護與土地質量保證收入到政策監管的范圍內，是農用地非農轉化社會性政策的主流改革趨勢，這樣不僅可以調動各個層面的保證主體的參與性以及積極性，更能保證農用地非農轉化轉型過程中造成的無意義資源損失消耗。

（二）外生性政策的改良建議

1.對激勵性政策作用范圍進行拓展

我國農用地非農轉化激勵性政策，現階段都存在很多方面的問題，如分稅制財富集中效應以及行政委托激勵扭曲。所以必須盡快建立起相關的考核制度，落實科學發展觀，積極改進政府工作，以及轉變政府在農用地非農轉化中的角色，同時改善行政委托，利用土地基金改善地方政府對于農用地非農轉化的收益，遏制地方政府短期逐利行為，真正達到土地均衡實用。

2.推薦放松性政策的實踐與探索

對于西方國家相比，我國農用地非農轉化放松制度目前還處于嘗試初期階段，如今有兩種方式，第一種集體建設流轉，第二種是土地利用的公共參與。根據放松規制的實施效果都有顯著成效，對于政府的監督工作減少政府外部性的控制有很好的作用。雖然這種制度有了一個良好的開端，但仍需努力改善和完善，并且積極的探索下去。對于被征地的農民以及非政府組織力量，因為其融入程度不足，所以更需要給予很好的社會保障制度，要把機構和社會監督相結合，保障土地交易的合法和合理性〔3〕。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕金晶，曲福田.我國農用地非農化政策調控：理論分析框架的改良設計〔J〕.中國人口.資源與環境，2010，（11）.

〔2〕錢忠好.我國農用地保護：理論與政策分析〔J〕.管理世界，2003，（10）.

〔3〕新華社.國土資源部10日發布《2011中國國土資源公報》〔EB/OL〕.（2012—05—10）〔2012—07—12〕.www.gov.cn，2012，05.〔責任編輯：史煥翔〕