政府性基金管理理論淺析

張果

[摘 要] 作為政府取得財政資金的重要渠道，政府性基金是政府發揮財政職能的重要手段，對我國地方經濟發展具有重要的支撐作用。隨著政府性基金收入占財政收入的比重越來越大，政府性基金必須逐步走向規范化、科學化管理，將基金管理置于財政預算約束之下，充分發揮其職能。政府性基金管理的原則是基金管理的參照和指南，在理論上約束基金實際執行實踐。政府職能、財政體制改革、民生財政建設及市場經濟法制化建設是政府性基金管理產生的內在依據和外在條件，為政府性基金管理提供理論基礎。依照事物的發展規律及內在邏輯，政府性基金管理包括審批管理、征收管理、使用管理及監督管理4個層面。

[關鍵詞] 政府職能；財政手段；民生財政；政府性基金；管理

[中圖分類號] F812.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）15- 0073- 03

0 前 言

作為政府非稅收入的重要組成部分，政府性基金是政府發展地方經濟的重要保障。但長期以來，在政府性基金的管理方面，我們缺乏完整性和系統性的管理體制，在實際管理工作中只是沿用行政事業收費的辦法，國家早期出臺的一些關于非稅收入的管理辦法中，對政府性基金的管理也僅僅是與行政性收費合并加以規范，并無單獨的政府性基金的管理辦法、制度或法規。由于缺乏制度性的規范，政府性基金的發展舉步維艱。財政部在2004年出臺了《關于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜字[2004]53號），第一次以制度的形式規定了政府性基金必須按照國務院規定統一報財政部審批，重要的政府性基金項目由財政部報國務院審批，并就審批權限與審批范圍做出了明確規定，“嚴禁各地區、各部門越權審批行政事業性收費和政府性基金項目、擴大征收范圍、提高征收標推，嚴禁以行政事業收費的名義變相批準征收政府性基金”。2010年，財政部印發了《政府性基金管理暫行辦法》（財綜[2010]80號），其中對政府性基金的性質、管理主體、申請和審批程序、征收和繳庫、監督檢查與法律責任等做出了明確規定，從而使得我國的政府性基金管理有了制度保障。

1 政府性基金管理的基本原則

政府性基金管理的基本原則是強化政府性基金管理的理論指導，是引導、制約基金管理制度的總體綱領，主要包括5項原則：

（1）財政原則。由于政府性基金是各級人民政府及其所屬部門根據法律、行政法規和中共中央、國務院文件規定，為支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金，從目的論的角度考量，我國設立政府性基金的目的是為了籌集財政資金，因此，財政原則是我國政府性基金管理的首要原則。

（2）輔助原則。政府性基金輔助原則確定了政府性基金在財政領域內的補充地位，即政府性基金是作為稅收收入的輔助形式而存在的財政工具，在稅收不足以滿足財政需要或是無法實現政府特定經濟目標時，政府性基金才有產生的必要與前提。政府性基金作為稅收手段的補充，輔助原則意味著必須將政府性基金擴張置于約束機制下，抑制政府性基金在稅收之外產生的超額負擔。

（3）?？顚Ｓ迷瓌t。每一項政府性基金項目的審批和設立都有明確的目的，并非用于滿足政府一般財政需求，是政府為了完成特定的經濟社會政策目標而設立，基金的使用用途特定，具有?？顚Ｓ眯?。政府性基金若失去專款專用特性，征收目的模糊、不明確，則政府性基金與其他擴張性財政手段無異，違背了基金設立的初衷，必將增加政府性基金征收對象的負擔，造成社會福利損失。此外，?？顚Ｓ眯砸馕吨鹗褂糜猛咎囟ǘ鞔_，更加便于基金監督與管理。

（4）法制化原則。在我國，政府性基金是一種獨特的擴張性財政手段，基金的設立和管理缺乏國外經驗借鑒和參考，因此在財政體制轉軌過程中，基金的總體設計缺乏法律預先參與，導致政府性基金法律制度構建滯后，政府性基金的法制化程度比較低，不利于財政民主法治化建設。因此，必須加強政府性基金的法制化建設，提高基金審批和設立的法律級次，使基金管理有法可依。經過長期的摸索與治理，我國政府性基金的管理實踐逐步走向規范化、法制化，基金項目治理逐步有章可循，基金設立漸漸合理，項目種類逐漸厘清，法制化建設為政府性基金提供了有力的制度保障。

（5）按期審核原則。政府性基金的時效性比較強，基金項目在設立時即明確規定了征收年限，通過對基金項目定期進行審核評估，便于政府部門隨時掌握基金運行情況，以判斷基金項目的開征與使用是否繼續。基金項目按期審核屬于政府性基金審批制度的范疇，它與基金存在的合理性密切相關。政府性基金具有政策性特點，基金開征是否達到政策既定目標，是否偏離原有政策目的，是否可能因客觀經濟社會條件的變化作相應的政策調整，都需要基金審批機構定期審核基金項目執行情況，以確定基金是否因時因地做出相應變動。政府性基金按期審核要求政府部門不僅在基金執行期間對所有基金項目定期審查資金征收和使用情況，而且在單個項目征收期限結束后，對基金的政策完成情況予以評估檢查。

2 政府性基金管理的理論基礎

2.1 政府性基金管理與政府職能

政府職能是政府在一定時期內根據國家和社會發展的實際需要，所發揮的功能和作用。自1988年提出轉變政府職能以來，經過20年的改革探索，政府職能轉變取得顯著成效。我國政府正在由全能政府向有限政府轉變，由人治政府向法治政府轉變，由封閉政府向透明政府轉變，由管制政府向服務政府轉變。同時，隨著政府職能轉變，政府職能擴張的步伐也在逐漸加快，突出表現為社會公共服務職能的擴張需求不斷擴大，從而引起政府事權擴張，要求政府財力隨之加大。但面對政府職能擴張的現實，稅收作為財政收入的主要手段，漸漸不足以滿足擴大的財政需求，或者不宜于實現特定領域內的財政目標。換言之，在稅收收入充足且運行良好的背景下，具有擴張性質的財政工具——政府性基金，無存在的必要。但是面對特定經濟社會領域政府職能的擴張，如果運用稅收手段，可能難以達到特定政策目標，甚至與目標結果背道而馳。相比而言，政府性基金這一財政手段因其目的特定、專款專用、政策導向性強等特點，能夠彌補稅收手段在特定經濟領域的不足與缺陷，更好地實現在特定領域的政府職能。相較于其他財政手段，政府性基金的實質動因是，政府職能擴張，要求財政解決難以滿足公共需求的現實問題，借助特定的財政手段實現政府在特定經濟社會領域的政策目標。

2.2 政府性基金管理與財政體制改革

改革開放以來，隨著我國財政體制改革逐步深化，政府性基金作為一種財政收入手段大量出現。構建和完善新財政體制、確立稅收主導地位、規范預算外資金管理、整改費改稅、政府性基金清理與整頓等議題拉開了財政體制改革的序幕。從某一方面講，財政收入涌入相當數量不規范、不合法的政府性基金項目，與特定歷史時期財政體制失范密切相關。規范、控制和監督一直以來就是政府性基金改革的重點和難點。而在完善的財稅體制下，并不需要政府性基金這一特殊財政手段，應對政府職能擴張和財政需求延伸。因此，稅收制度逐步完善、財政體制全面構建的背景正是政府性基金產生與發展的首要前提。那么，政府性基金的現實起點，即是完善基金管理從雜亂無章、數量龐雜到規范有序、有章可循的改革過程。

2.3 政府性基金管理與民生財政

財政體制改革進程中，公共財政的“民生”色彩愈加凸顯，為政府性基金項目專項用途提供“民生導向”。一方面政府性基金為公共財政的“民生導向”轉變提供了有力支撐。政府性基金在鐵路、電力、公路、港口、機場、郵電等基礎設施建設領域，不斷注入資金，從而促使公共財政與經濟建設逐步“脫鉤”，將更多財力用于支持民生事業。另一方面政府性基金自身“民生導向”漸漸萌芽。從保障房建設、補貼蔬菜基地建設抑制菜價上漲，到專項投入電子產品廢棄物回收利用促進環境保護，政府性基金也悄然萌發了“民生導向”。

2.4 政府性基金管理與法制化建設

市場經濟是法制化程度比較高的經濟體制，政府性基金管理的法制化是市場經濟法制化的重要內容。政府性基金是為實現特定的經濟社會目標而設立，每一項資金的使用用途與我國經濟發展和社會穩定密切相關。實現政府性基金管理的法制化有利于進一步推動我國經濟社會的健康發展。政府性基金管理法制化是指在國家憲法的基礎上，制定完備的政府性基金法律、法規，將整個政府性基金納入法律的規范和調整狀態，并保證法律在政府性基金管理中到以嚴格的遵循和執行。政府性基金管理法制化不但能夠有效地增強基金管理的法律約束力，而且為政府性基金管理實現有章可循、有法可依提供有力保障。

3 政府性基金管理的內容構成

依照事物的發展規律及內在邏輯，將政府性基金管理分為審批管理、征收管理、使用管理及監督管理4個層面。

3.1 政府性基金審批管理

開征政府性基金，必須依照法定程序圍繞基金征收過程做好充足準備，政府性基金的審批管理是基金開征的起點和重點。政府性基金審批是指審批主體在一定的審批原則下依照規范性的審批制度對基金申請人所申請的基金項目做出的審批或不予審批的決定。政府性基金的審批管理制度是為開征具體基金項目而建立的，是規范和控制政府性基金開征行為的制度約束，體現了財政權力對私有財產的占有和分配，直接決定了政府性基金的合理與否。政府性基金的審批管理過程體現了國家機構之間對政府性基金的權力分配，同我國的行政管理體制密切相關。剖析政府性基金審批管理內容并探究其依據對研究政府性基金管理至關重要。

3.2 政府性基金征收管理

政府性基金征收管理制度是政府性基金管理的中心，是基金征收主體與被征收主體發生權利義務關系的重要環節，是建立政府性基金制度財政目的的重要體現，通常所有基金制度的制定與實施均是圍繞基金的征收和使用而展開。由于政府性基金特定目的性特點，使政府部門在征收政府性基金時同專門的事業或建設項目密切相關，這些事業或建設項目必定隸屬于多個不同的職能部門，因此，政府性基金征收的實質即是征收主體與所有行政主管部門之間的權力分配。政府性基金征收主體包括各級財政部門、稅務部門及其他相關的行政主管部門，基金管理部門多且跨度大。梳理并確定政府性基金征收主體，是完善政府性基金征收制度的重要起點；而政府性基金的取得方式是基金征收征納雙方相互作用的過程，關系著征收基金的收入目的和管理結果；政府性基金的征收標準涉及政府權力的使用和基金的收入來源，是征收政府性基金的關鍵和核心內容；完備有效的激勵約束機制是促進基金規范征收，完善政府性基金征收制度的重要保障。因此，政府性基金的征收主體、征收程序、征收方式及征收權力等方面構成了基金征收管理體系，探索政府性基金征收管理的基本內容和激勵約束機制，為探究政府性基金使用、監督乃至完善政府性基金管理制度做好鋪墊。

3.3 政府性基金的使用管理

政府性基金的征收與使用構成政府性基金管理的基本內容，體現了政府性基金設立的財政收入手段職能，政府性基金的使用管理關系著基金的使用方向，直接同基金受益群體發生關聯，反映特定經濟政策目標最終實現的效果。政府性基金資金的分配使用，能夠有效地調動起各部門、各地區的積極性，對緩解地區財政壓力作出了重要的貢獻。一直以來，我國財政體制改革主要集中在財政收入層面，并沒有對財政支出進行深層次的改革，政府性基金的使用屬于財政支出層面，因此基金使用管理也未進行深入改革和優化。但是，加強對政府性基金的使用管理，對規范財政資金使用方向，提高資金使用效率具有十分重要的推動作用，為財政體制的深化改革奠定基礎。

由于?？顚Ｓ玫奶匦?，政府性基金的使用方向明確，區別于稅收財政資金的一般使用性，每一個基金項目支出用途特定，但對于受益群體來講，這種負擔—受益存在著顯著的不完全對等，無法通過一般預算管理完全實現基金使用的日常監督。因此，嚴格的制度約束對規范政府性基金的使用十分必要，可以確?；鹗褂玫姆杉s束與民主監督有效地結合在一起，有利于進一步發揮政府性基金對特定經濟社會發展的促進作用。

處理好公平與效率的關系，是解決所有基金使用管理問題的內在要求。為了突出基金使用的公平正義，政府性基金的使用應當全部納入預算控制管理體系中，接受必要的預算監督，從而在實踐層面上細化和實現基金特定使用用途和目標。進行績效評價是提高基金使用效率的重要途徑，政府性基金使用的績效評價是指依照特定的績效評價標準，對基金使用效果進行效益性和合理性的考察與評價。從基金項目的分類可以看出，目前我國相當數量的基金用于國家經濟建設領域，政府部門基金使用效率關系著我國市場經濟的運行情況，績效評價對于提高基金使用效率至關重要。

3.4 政府性基金監督管理

政府性基金監督管理，是指具有監督權力的主體，按照法律、法規以及國務院和財政部的相關文件對政府性基金的征收、使用過程所實施的監督。作為政府性基金管理的基本內容，政府性基金監督管理是理順財政分配關系，強化財政職能，實現基金有效控制的必要條件?；鸨O督管理貫穿于政府性基金管理的全過程，是為實現基金特定經濟社會目標而建立的一種約束機制，主要包括對政府性基金的征收和使用行為所進行的控制約束。監督管理是一種有目的的經濟活動，政府性基金的監督目標主要有兩方面：一是約束政府性基金實現資源有效配置；二是促進政府性基金的規范管理，建設良好的經濟發展環境，確保財政活動正常運轉。前一個目標相對來講比較具體，本質上要求政府性基金征收管理合理合法，使用管理高效公平。后一個目標從基金整體方面考慮，要求政府性基金能夠為建立良好的財政管理秩序作出貢獻，有效發揮財政職能作用。

政府性基金監督管理的實質是對國家財政權力的規范、約束和控制，無論是在理論上還是實踐中，國家權力必須得到約束和控制，若權力不受控制和約束必然導致權力的濫用，即將權力關進制度的籠子里。在我國政府性基金發展歷程中，政府性基金曾出現過度膨脹、收入濫用的現象，因其不當擴張導致了被課征群體過重的基金負擔。同時，政府機構將基金作為部門自有資金，任意占用基金，造成機構龐大、人員編制混亂的不良后果。政府性基金監督管理的現實針對性，決定了基金監督在財政體制中的重要地位和作用，政府性基金必須納入財政監督的范疇。

4 總 結

政府性基金已成為我國重要的財政收入手段，是政府尤其是地方政府收入的主要來源，為推動地方經濟發展提供重要的財力保障。因此，明晰政府性基金管理原則及其理論基礎，能夠為政府性基金管理提供重要的理論依據，為基金管理體制的深化改革奠定基礎。

主要參考文獻

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