現行稅收政策實施現狀及改革措施研究

劉青 尚冰琦

[摘 要] 土地增值稅的主要作用是提高土地資源利用率、降低房地產開發利潤、抑制投資、穩定房價等。但是目前卻出現了圍繞土地增值稅“欠稅”、“清算”問題展開的“輿論大戰”。由此可見土地增值稅尚存在一定的問題。為此本文提出了3項改革措施：一是建議將土地增值稅從地方稅改為地方中央共享稅或者是中央稅；二是將土地增值稅從累進稅率改為定額稅率；三是適當降低征收比率。

[關鍵詞] 土地；增值稅；改革

[中圖分類號] F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）15- 0076- 02

0 引 言

我國土地增值稅在清算、征收等方面存在著諸多問題，這一稅種是否應該被取締引起極大的爭議。一部分專家認為土地增值稅的作用完全可以由其他房產稅來代替；另一部分專家認為土地增值稅對于調整房價仍然具有一定的積極作用，只是現在尚存在一定的問題。

1 土地增值稅內容

土地增值稅最早是由德國在19世紀80年代開始征收的，之后英、意、日等國相繼開始征收。創設土地增值稅是為了進一步提高土地資源利用率、降低房地產企業銷售利潤、收斂一部分人的行為、鞏固房價。土地增值稅是指轉讓國有土地使用權、地上建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人以轉讓所取得的收入為計稅依據向國家繳納的一種稅賦。轉讓房地產取得的收入減去規定的房地產開發成本、費用等支出后的余額就是土地價格增值額。但是房地產企業的納稅期限不像增值稅那樣可以用一個月，一個季度，或者是一段固定間隔的時間來衡量。其制造期限與銷售期限過長導致土地增值稅一直在“預繳”時期并未達到清算水平。而且房地產買賣機制不完善，市場行為不規范，炒房之風過盛直接影響了其功用。

從土地增值稅本身來說其采用的是四級超率累進稅率。有關土地增值稅征收依據及比例如表1所示。

2 土地增值稅實施現狀

由土地增值稅的稅率可以看出土地增值稅的可征稅比率很高而且計稅的方式比較繁瑣。土地增值稅的改革，以帶動土地市場的演變，可以彌補地方政府的收入，改變房地產商業模式，繼續抑制猖獗的房地產市場。但是現在繁瑣的計稅方式導致土地增值稅的清算成了一個大難題。清算不及時加上營業期限不定導致土地增值稅的清繳難上加難。因此，因住房價格而發生的“媒體戰”也就不足為奇了。

由于土地增值稅征收的彈性過大，有的地方政府有意將土地增值稅作為稅收的“銀行”。 中國稅務網站2013年7月發表的《土地增值稅開征20年》一文也明確指出，在基層稅務機關看來，土地增值稅的清算實施難度大，征收所需的成本較一般稅種高。在一些地方政府的眼中，土地增值稅可以作為調節稅收收入的重要途徑，也有助于鞏固與房地產企業的利益關系，因而態度模棱兩可，不愿積極主動清算。土地增值稅稅收系統繁復，清算時間跨度大，這兩點加大了房企逃稅的可能性。也有相關人士指出，對于地方政府部門而言，涉及土地方面的稅種繁多，最重要的稅種是土地出讓金，如果在土地增值稅等其他方面對開發商納稅金額上要求過多，勢必增加地方土地財政收入，并且第一年稅費收入的增加，會導致第二年的稅收任務的提高。因此政府在平時對土地增值稅之類的有關土地的稅種并不進入到清算這一步驟，一旦到了地區財政出現赤字或者年底稅收金額與稅收任務差額過大時，地方政府就開始催促各個房企繳納土地增值稅等稅種以完成稅收任務。地方政府這種曖昧的態度，對于房地產企業來說是件好事，他們可以降低成本并且可以把本應該繳納的資金用于新工程的開發以加快資金的流動，緩解資金的緊張狀況。這樣，一個本來規定嚴肅、明確的稅收政策便成了地方政府和房地產開發企業的緩沖區，土地增值稅成為可選擇是否支付的稅種，大多數土地開發商都只是交納預繳的那一部分。政府長時間不對房地產企業進行清算，即使清算房企也是隱瞞真正的銷售收入，虛增開發成本。由此看來，土地增值稅的改革勢在必行，降低土地增值稅的征收彈性是改革的一個有效的途徑。

3 對于現行土地增值稅改革的建議

中國政法大學財稅研究所教授施正文認為，土地增值稅的改革應在土地增值稅整體的稅收結構的布局規劃上來斟酌改革，它涉及相關政策的調整和一個稅種存廢。在房地產應繳納的稅種綜合性改革的框架內，土地增值稅應該與土地出讓金、房地產稅等稅種的改革聯系起來，使土地增值稅的稅收成為支撐國民經濟健康發展的頂梁柱。有關現行土地增值稅的改革途徑主要有兩種觀點：其一是取締土地增值稅，由其他稅種代為發揮其作用。其二是改革現行的土地增值稅。“取消倫”是由張天犁在2000年提出的，其觀點很簡單，就是廢除土地增值稅。“改革論”主要是由鄧弘乾和雷根強提出的，其主要的觀點有3條：①擴張土地增值稅的增稅范圍，增設兩個稅目“土地租賃增值稅”和“定期土地增值稅”；②合理的判斷計稅依據將“自然原因導致的增值”與“人為原因導致的增值”區別開來；③適量降低稅收比率，同時對長期持有的不動產進行的交易給予優惠。

“取消論”并不是一個好的辦法，土地增值稅在國外有很多的成功案例，例如意大利現在實行的是單一的對不動產增值額進行納稅，由中央財政機關和地方財政機關聯合區別事權和產權的不同進行征收，事權稅率為23%，產權則為33%，對調節房地產企業的土地收益和抑制房屋類資產價格上漲打破房產泡沫產生很好的作用。韓國把土地增值所產生的增值額應納的稅費按環節的差距劃分為特別增值稅、估計取得稅、超額利得稅和開發負擔稅，實施效果也非常好，降低了計算的繁瑣度。與內陸一海之隔的臺灣，其土地增值稅更為簡單，也是分為3類稅種：典權土地增值稅、轉移增值稅和定期增值稅。由此可見土地增值稅并不是一個無用的稅種，它可以有效地抑制房價的增長，打破房產泡沫。

3.1 改變土地增值稅的受益對象

現行土地增值稅的受益者是地方政府，而地方政府在土地交易中也擔當著交易者和主權持有者的角色，為了增加地方政府的財政收入，也為了從開發商那里獲得一定的利益，地方政府會選擇以犧牲稅收為條件，在清算上采取曖昧的態度。總而言之，土地增值稅應當從地方稅種改成地方和中央共享稅或是僅僅是中央稅。這樣土地增值稅的受益方不僅是地方政府還有中央，由此間接地加大了征收的威懾力。所以如果受益不單單是由地方政府一手掌控，中央政府也參與其中，那么地方政府就不能把這一稅種當作調節收入的“橡皮筋”。

3.2 降低稅收過程的難度

現行土地增值稅改革有一個重點，就是要降低稅收制度的彈性。所謂的稅收制度彈性是指稅收制度在征收條件等方面的不足之處導致一些人利用這種不足來逃避征稅。但是現在作為征稅的法律依據，目的是調整地上建筑物及其附著物、國有土地使用權等的法律關系的物權法當前尚處于一個摸索的階段，而土地增值稅的清算涉及明確產權、估計價值等技術難題。土地增值稅清算實際的操作難度大而且成本高昂使其成為一個征稅難點。土地增值稅清算必然要審核大時間跨度的收入、成本與費用的實際情況，這些加大了土地增值稅征收的行政成本、服從成本，增加了執法的風險，致使納稅人與征稅機關雙方都望而卻步。

土地增值稅章程和細則規定，對進行房地產開發企業實行銷售時預征土地增值稅，項目結束時進行清算，多退少補的制度。看起來比較簡單的過程實施起來卻無比困難，因為土地增值稅采用的是四級累進稅制，是對銷售的增值額進行征稅。換句話說，就是要在銷售所得中扣除包括各項借貸成本、土地使用權成本、營業稅和物業發展開支相關各項的支出。如果進行土地增值稅的清算，房地產企業必須提供相關地產開發各類項目的清算說明，說明內容涵蓋房地產開發項目的立項、具體用地項目、開發內容、融資方向、銷售明細、關系方交易內容、稅款繳納等基本情況及主管稅務機關需要了解的其他相關情況，以及項目竣工決算報表、取得土地使用權所支付的地價款的原始憑證、銀行貸款利息結算通知單、項目工程合同結算單等。這些資料無形中給清算添加了巨大的難度。而在土地增值稅預征的環節中有時地方政府會以很低的征稅比例來征收，造成了土地增值稅征稅額不夠的情況。如果降低征收過程的難度，就不必要求企業提供那么多的數據，而且降低了企業和稅務部門計算納稅金額的難度。

3.3 適當降低征收比率

現行的土地增值稅由于征收比率過高導致征收困難重重，問題多多，所以應適當降低稅率。按照一些相關人士的估計，假如真的按照規定征收土地增值稅的話，正常的中小型房地產項目，土地增值稅稅費差不多占其房地產項目成本的3%～5%。這些稅額最后的負擔人還是普通的大眾購房者，這就失去了土地增值稅存在的意義。在降低征稅金額方面日本是一個很成功的先例。19世紀80年代，日本的中央銀行拓寬了相關金融政策的寬度，鼓勵資金盡量流入房地產市場以及股票市場，導致房屋的價格飛升。美元匯率降低后，大量來自各國的資本進入日本的房地產業，加倍刺激了房價的上漲，導致日本出現房地產泡沫，而日本的房屋價格之所以能從1992年開始下降一個重要的原因就是減少了土地增值稅的稅費金額，在這件事上中國不妨效仿日本，改變房地產價格的現狀。近年來人民幣陷入貶值風暴之中，美元大量涌入中國市場，在進入股票市場之后下一個目標應該就是利潤奇高的房地產市場，如果再不抑制房價的增長，那么房地產市場的泡沫會越來越大，后果不堪設想。

4 結束語

逐年飆升的房價，給普通民眾的生活帶來了很多的壓力，政府出臺了很多政策來抑制瘋長的房價，本身稅制就不完善的土地增值稅也進入到政府的視野之中。土地增值稅的稅收制度復雜，清算不容易，導致現在的土地增值稅一直停留在清算階段，無法起到抑制房價的作用。由此可見，應對現行的土地增值稅制度進行試點改革。

主要參考文獻

[1]馬國強.中國稅收[M].第3版.大連： 東北財經大學出版社，2012：334-351.

[2]方燕，李冉.我國房地產稅收與房價關系的實證分析[J].價格理論與實踐，2013（9）：77-78.