公路經濟行政保護制度

劉迎雪

[摘 要]在我國基礎設施建設規模不斷擴大的今天，很多基礎設施項目建設已經逐步實現了產業化、專業化運營，并與市場經濟發展相適應。公路經濟行政保護是國家行政在公路產業中的延伸和體現。長期以來，我國公路保護效率和運行效率均較為低下，而出現這種情況的主要原因則與公路經濟行政保護制度落后息息相關。本文就公路經濟行政保護制度展開討論，分析國外公路經濟行政保護制度的發展現狀，并探討加強和完善我國公路經濟行政保護制度的理論依據，提出構建我國公路經濟行政保護制度的目標和路徑。

[關鍵詞] 公路；經濟行政保護；制度

[中圖分類號] F540 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）15- 0084- 02

近年來，我國公路建設速度不斷加快，公路里程快速增加，加之公路建設技術水平不斷提高，不僅為我國公路建設事業的發展奠定了良好的基礎，也為國民經濟的發展起到了推動作用。而在公路建設事業不斷發展的過程中，公路經濟行政保護越來越受到人們的重視和關注，由于公路工程建設的安全質量直接關系到公路運營水平和人們生命財產安全，所以要實現公路基礎設施的可持續發展，需以完善、先進、有效的公路經濟行政保護制度為基礎保障。因此，加強公路經濟行政保護制度的建設與管理尤為重要。

1 國外公路經濟行政保護制度的發展現狀

規范性的法律在國外發達國家的社會經濟發展中起到至關重要的作用，很多發達國家都制定了比較完備的公路法律法規，而且種類較多，主要包括道路分級保護管理、機構設置、管理手段、管理職能和方法等。

例如，20世紀60年代末，美國道路交通由原先的分散管理模式轉變為集中管理模式。其運輸部的職能主要通過相關組織機構來實現，如辦公室、業務局等；而公路局是其中較大的組織機構，該組織機構的任務是不斷引導和創新，并提供優質的服務，以此保障道路運輸的安全性。運輸部是以法律法規為依據，對道路交通實施全面管理。市政府交通局的主要職責為交通監控、交通信號、道路標志標線建設及停車管理等。又如，在加拿大的憲法中明確規定，行政區域內的公路建設、管理與養護等工作由各省市政府負責，該國對公路運輸進行管理的政府機構是運輸部。英國的公路交通運輸管理則由英國環境、運輸和地方事務部負責。公路管理部門則以高新科技力量為基礎，積極執行和落實交通技術設施提供、交通控制、交通預測、交通數據采集等任務。

國外公路管理體制與公路經濟行政保護的特點主要表現為公路保護與各類交通運輸方式均實行統一化管理。通過制定明確與完善的法律法規來約束和強化公路保護管理工作，使其法律化和制度化，這樣有利于理順政府關系；各級公路保護職責明確分工，通過分級管理，可理清各級管理部門的職責和權利。

我國公路經濟行政保護制度仍存在諸多缺陷與不足之處，具體表現在制度供給不足、產權制度與治理結構落后等方面，這些不足之處使得公路經濟行政保護的潛在制度供給大于實際制度供給，我國公路經濟行政保護制度有待進一步改進和完善。

2 我國構建公路經濟行政保護制度的經濟學與法理學理論依據

2.1 經濟學理論依據

我國公路經濟行政保護制度存在諸多缺陷與不足之處，而出現這種情況的內部原因主要是產權制度不清，要想提高公路經濟行政保護制度的執行和落實效率，就需要不斷引導和創新制度，明確產權關系，減少產權轉讓，保護成本。產權關系不清是由于管理過于分散，致使公路運營管理的職責和權利無法統一，同時，公路運營企業改造不徹底，現行公路管理體制仍有待完善和優化。

在現代公路國有資產的法人產權制度明確規定，公路國有資產的地位受法律保護，法人資產也同樣不容侵犯。法人產權制度規定，公路國有資產屬于出資人，但資產唯一占有主體仍是法人。要實現我國現代公路經濟行政保護制度的改革目標，就必須采取強有力的措施，完善治理結構。并以經濟手段為輔助，建立競爭與激勵機制；完善協調機制，營造良好的社會文化氛圍；以建設和完善制度規則為出發點，加強監督機制。

從公路經濟行政保護制度的經濟學角度分析，作為一種經濟資源，完善、先進的制度能夠改善和解決我國公路經濟行政保護與管理過程中存在的問題與缺陷，同時可以合理選擇構建公路經濟行政保護制度的最佳路徑，充分發揮政府在制度改革中的主導作用。

2.2 法理學理論依據

從整體上來看，公路經濟行政保護制度的法律關系就是國家與公眾間的經濟行政管理法律關系。其關系類型可以根據不同標準進行劃分，以行政相對人為標準可分為兩類，即公路管理機構與一定范圍內的社會公眾關系和公路管理機構與公路使用者間的關系；以法律關系為標準也可分為兩類，即秩序管理關系與路產管理關系。

另外，要充分認識公路經濟行政保護的主體職責、職權和責任。了解和清楚性能好、安全性高的公路是公路管理機構的職責與義務。從公路經濟行政保護主體的角度分析，公路行政管理與組織養護管理都是公路保護的重要內容。公路經濟行政保護主體職權為秩序管理和路產管理。公路管理機構的主要職責是實現維護公路法所設定的一系列管理秩序，要明確公路經濟行政保護主體的相關責任，就需要滿足權利、義務、責任保持一致的要求。

3 構建我國現代公路行政保護制度的目標和路徑

3.1 構建現代公路經濟行政保護制度的目標

前已述及，我國公路經濟行政保護制度的運行效率低下的主要原因是公路保護的產權制度和治理結構仍存在缺陷與不足之處，因此，構建我國現代公路經濟行政保護制度應從這兩方面開始入手。

公路經濟行政保護制度受多方面因素的影響，既有自身屬性的影響，也有政治與經濟方面的影響。以馬克思主義的生產力與生產關系理論為指導，公路經濟行政保護制度的實質性問題是生產關系問題。在社會生產力與社會歷史條件發生改變的情況下，以往的制度就會對生產力的發展形成阻礙，要促進生產力的發展，就必須改革舊體制，建立新體制。從政治與經濟方面分析，部門行政管理與公共行政管理所服務的對象不同，前者為計劃經濟體制服務，后者為市場經濟體制服務。我國公路經濟行政保護與管理也必須轉向為市場經濟服務，為所有使用者提供優質服務。因此，本文認為構建我國現代公路經濟行政保護制度的目標主要包括以下幾個方面的內容。

（1）建立公路養護體系，其是公路保護的基礎，主要任務就是保證公路及其他設施的完好，及時發現受損問題并及時修復受損部位，確保公路運營的安全性、舒適性和暢通性。

（2）建立公路國有路產投資體系，其是公路國有路產增值的物質基礎，主要任務是科學合理規劃公路路網，規范路產投資行為，提高公路工程質量，交付質量優良的路產。

（3）建立路政管理體系，其是國有路產保值增值的重要保證，對維護路產，保證路產完整起到至關重要的作用。將上述3個體系進行有機整合，做到相互促進、相互依存，對提高公路保護管理水平有著極其重大的意義。

3.2 構建現代公路經濟行政保護制度的路徑選擇

公路經濟行政保護制度改革需依賴有效路徑，路徑依賴既有一定的優點，也存在相應的不足之處。當制度建設步入某種路徑后，其既定方向會在未來發展中得到自我強化，產生發展的慣性。因此，在過去做出的選擇對其未來發展有著直接的影響。在明確改革路徑的基礎上，公路經濟行政保護制度可能會進入一個良性發展的軌道，也可能在原來錯誤路徑的基礎上進一步惡化。從公路經濟行政保護制度的路徑依賴理論可知，公路經濟行政保護制度改革受制度環境的影響，其對制度改革的路徑選擇起到決定性的作用，具體表現在以下兩個方面：

（1）公路經濟行政保護制度的內容由制度環境來決定。作為一個基礎的社會經濟和政治制度，制度環境規定了國家政體的性質和組織的相互關系，因此，制度環境在公路經濟行政保護制度改革的基本路徑和約束條件上起著決定性作用。

（2）制度環境的變化方式對公路經濟行政保護制度的改革方式有著決定性的影響，在我國制度環境逐步調整的情況下，公路經濟行政保護制度改革將呈現出持續、溫和的漸進式特點。

以公路保護自身特點為基礎，結合我國經濟改革的漸進式形式，構建我國現代公路經濟行政保護制度的路徑應以公路管理機構的全面探索與領導、組織和協調相結合的方式來選擇，以政府主導作用為前提，充分發揮公路保護機構在制度創新中的積極性和創造性。

4 結 語

總之，構建我國現代公路經濟行政保護制度是一項長期而艱巨的任務。若能夠有效地加以規制，對保護公路路產資源，維護公路產權等方面將起到極其重要的積極作用。本文結合公路經濟行政保護的實際情況，結合國家相關政策方針，提出了構建我國公路經濟行政保護制度的改革目標與路徑選擇，旨在為構建符合國情、法律法規及公路實際情況的公路經濟行政保護新制度提供有價值的參考。

主要參考文獻

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