北京海淀區食品生產監管中的問題與對策研究

門玉峰

[摘 要] 本文以北京海淀區為例，借鑒國內外食品生產監管的優秀經驗，綜合運用實地調查、數據分析等多種方法，探討海淀區食品企業安全生產的現狀、食品生產監管存在的問題，并提出解決問題的對策措施。

[關鍵詞] 食品；生產；監管；安全；對策；措施

[中圖分類號] D630.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）15- 0113- 03

0 引 言

2009 年 6 月 1 日《中華人民共和國食品安全法》正式實施。其立法的宗旨是保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。近年來，國務院明確要求要加大食品安全治本的力度，在整個食品產業鏈中，關鍵是要加強對食品生產加工環節的監管。近年來，國家提出要加強城鄉結合區、農村的食品安全監管，加強對食品生產小作坊的監管。是否能在食品生產加工環節保證食品的質量和安全，是否能解決食品小作坊生存難題，很長時間內將成為決定我國食品安全水平的關鍵環節。食品生產監管部門（目前主要是質檢部門）是食品生產加工環節的主要監管部門，如何對食品生產企業進行監管，確保食品的質量和安全，這給食品生產監管部門帶來了巨大的挑戰。經過長時間的摸索和實踐，我國食品安全監管水平不斷提升，食品安全管理體系已與國際接軌。但近幾年，重大食品安全事故頻頻發生，如奶粉三聚氰胺事件、地溝油、塑化劑、毒膠囊、加工業明膠的果凍、注膠蝦、“威極”工業鹽制醬油、“立頓”茶農藥超標、豬肉加硼砂變牛肉、硼砂粽子等數不勝數。普通百姓越來越感覺到現在吃什么食品都是不安全的，另外，社會上癌癥的發病率非常高，而且越來越年輕化，這或許與食品安全問題有一定的聯系。這樣更加引發了全國性的食品安全恐慌。由此，本文以北京海淀區為例，借鑒國內外食品生產監管的優秀經驗，綜合運用實地調查、數據分析等多種方法，探討海淀區食品企業安全生產的現狀、食品生產監管存在的問題，并提出解決問題的對策措施。

1 海淀區食品生產監管現狀

1.1 海淀區食品生產監管的機構組織

中華人民共和國食品安全法中規定：“國務院質量監督、工商行政管理和國家食品藥品監督管理部門依照本法和國務院規定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監督管理”。

根據國家政府部門的相關規定，食品產業鏈條中的生產環節包括初級食用農產品的生產和食品生產加工。其中在初級食用農產品的生產階段，由海淀區農業局對農戶的行為進行監管；在食品生產加工階段，由區質監局負責對食品生產企業的行為進行監管；由區工商局對食品生產經營者辦理營業執照行為進行監管；由區食藥局對市場上簡單食品生產經營的行為進行監管；由區公安局對生產、銷售有毒有害食品等違法犯罪行為進行監管。

海淀區質監局是北京市海淀區質量技術監督局簡稱，是北京市質量技術監督局直屬的處級行政機構，其前身是成立于2001年的北京市質量技術監督局海淀分局，2006年擴編改名至今，是縣級工業產品生產許可證主管部門。海淀區質監局是北京市質量技術監督局直屬處級行政機構，下設9個部門，包括：辦公室、質量計量監管科、標準化監管科、食品生產監管科、特種設備安全監察科、法制科、稽查一科、稽查二科、稽查三科。

1.2 海淀區食品生產監管內容

海淀區質監局食品生產監管的主要內容包括：

（1）負責食品質量安全市場準入制度的組織實施和監督管理。食品質量安全市場準入制度要求食品生產企業必須具備食品質量安全必備的生產條件，按規定程序獲取食品生產許可證，生產的產品必須經檢驗合格并加印（貼）食品質量安全市場準入標志后，方可銷售；食品生產許證必須按照規定進行年審和換發證書。

（2）對食品生產加工企業的持續食品質量安全和衛生狀況進行監管。食品生產加工企業必須具備保證產品質量安全的環境要求和衛生條件；使用的原材料必須符合國家相關規定；食品生產工藝流程要科學、合理；生產中使用的包裝材料和設備、工具等須符合規定及保持清潔；禁止使用非食用物質生產食品等。

2 海淀區食品生產監管存在的問題及原因分析

2.1 監管力量不足以滿足實際需求

2.1.1 執法資源與監管對象比例失衡

由于海淀區行政區域廣大，食品生產企業眾多，企業分布廣泛，行政許可業務的數量和工作強度均居全市之首。海淀區食品企業數量約占北京市三成、化妝品企業數量占北京市八成，監管工作任務繁重。北京市海淀區質監局食品科現有公務員6人，轄區食品企業404多家、食品相關企業147家，另外食品科根據市局的要求還要對轄區內803家化妝品企業進行監管，人均監管企業數超過225家；按照市局的食品生產加工企業分類管理巡查任務，全年巡查企業任務大概是1 600家次，是全市之最。除執法人員數量少外，執法車輛等資源的配置與調用也時常無法滿足工作需求。有時外出執行任務，執法車輛無法保障；有時執法人員外出到企業執法，在履行行政執法任務之外，還要充當司機。執法資源與監管對象失衡主要表現在以下幾個方面：

（1）食品監管人員的培訓不能保證。廣東省質監局規定：食品監管人員一年必須保證全脫產的業務培訓不少于40個小時，但是實際工作中由于時間、經費和工作強度大等原因不能保證。

（2）車輛配置不足，配備給食品科的車輛只有一部，無法滿足執行食品企業日常巡查監管、食品企業審查、食品投訴等任務的要求。

（3）食品科的平時工作包括：食品化妝品企業日常巡查監管、食品化妝品企業審查、食品化妝品舉報投訴、食品化妝品的委托生產備案、食品化妝品企業的年審、監督抽查后處理、B類食品生產許可工作（從2013年5月1日開始，A類為肉制品、乳制品、飲料、速凍食品；B類是除A類以外的其他食品）、專項整治、法律法規宣貫培訓等。監管范圍廣泛，操作難度巨大。

2.1.2 食品檢驗能力較低，監管經費不足

海淀區質監局食品科有關食品生產監管的經費是每年只有10萬元，面對數量龐大的食品生產企業，這些監管費用明顯不足。監管經費包括：整治法規宣貫培訓經費、監管過程的快速檢測儀器經費、監督抽查檢驗經費等，其中占很大比重的經費花在檢測上：監管過程中的快速檢測儀器現在是沒有配備的，快速檢測儀器要2萬元/套，需要大量的試紙去檢驗。在國家衛生部發布的關于印發《食品中可能違法添加的非食用物質和易濫用的食品添加劑品種名單》的通知中有90多個項目，如果全部項目都檢測，費用是非常龐大的。在產品監督檢驗方面，一般是2個月每個產品抽檢一次，全區有近400家食品企業，假設每個企業平均有2個產品，一個產品基本的抽檢費用大概是1 500元/次，如果全區的食品企業全部檢驗，費用是非常龐大的。

2.2 食品生產監管存在交叉或真空現象

目前，按照規定，北京市海淀區質監局對食品生產企業具有明確的監管職責，抽樣檢驗也是該局的主要工作，但是除了海淀區質監局外，北京市海淀區衛生局也會對食品生產加工企業產品進行抽檢。這樣做一方面增加了行政成本和檢測成本，另一方面，對于同一個食品企業，兩個部門的檢驗項目不同，因為海淀區質監局抽檢項目包括衛生指標、質量指標以及食品標識，而海淀區衛生局僅檢驗其衛生指標，所以，一個食品企業可能其衛生指標合格，而其他質量、標識等指標不合格，這樣就會導致出現兩個部門的抽檢結果不一致，從而造成食品生產監管混亂。

2.3 食品安全的主體責任與監管責任劃分不清晰

就職能部門而言，北京市海淀區質監局一直強調主體責任在食品生產企業，他們只是負有監管責任。但實際上，一旦發生食品安全事件，主體責任與監管責任到底由誰負責眾說紛紜。目前，多數媒體報道食品安全事件的主體責任在于職能部門監督不力，但很少有報道去探討食品生產經營者才是食品安全事件的主體責任承擔者以及企業應該如何做才能落實主體責任。

3 完善海淀區食品生產監管的對策研究

3.1 加強食品生產監管隊伍建設

3.1.1 加強內外溝通，形成監管合力

針對目前海淀區食品監管工作人員少、監管任務重的現狀，通過綜合巡查工作模式，整合科室人員、質監工作站人員，充分調動內部人員力量，完成對企業的巡查工作。海淀區質監局應當積極加強與區工商、衛生、藥監、鎮街等相關職能部門以及技術部門的溝通與合作，實現外部體系食品安全監管信息資源的互通與共享，及時分析、掌握企業動態變化情況；加強部門之間的協調配合，形成相互支持、良性互動的強大合力，及時研究解決食品違法犯罪活動的變化規律和發展動向。

3.1.2 建立監督機制

第一，建立健全各項規章制度。要根據國家（上級）的法律法規來制定食品監管相關的各項規章制度，明確各個崗位的責任制度，明確監管執法、罰沒與費用開支等制度。并且，要及時將各項規章制度予以公示，對于食品生產的各種監管制度和措施要讓群眾知曉，接受群眾的監督。第二，完善內外監督機制。要建立對上級和對下級同時進行監督的機制。通過公開舉報方式，開辟群眾監督的渠道，加強與媒體的聯系，主動接受監督監察部門的監督，主動接受群眾的監督。

3.2 完善公眾參與監督的制度

第一，建立多元化的食品生產監管舉報方式。對于食品生產監管，傳統的公眾參與監管方式主要有舉報、投訴等。近年來，隨著信息技術的飛速發展，公眾對食品生產監管可以采用手機短信、網絡調查等電子化的參與方式。海淀區質監局可通過媒體加大宣傳力度，向社會公布多元化的舉報方式和方法，這樣可以快速廣泛地收集群眾的各種有關食品安全問題的投訴，便于及時發現問題，處理問題，防止大規模食品安全事故的發生。

第二，建立食品生產監管舉報獎勵制度。目前，全國各地食品生產監管部門對于舉報的獎勵金額不等，相差巨大，一些地方的獎勵帶有隨意性，沒有形成制度，這樣造成群眾的舉報積極性不高，認為事不關己高高掛起，并且認為獎勵的力度不大，因此不想參與食品安全事故的舉報。針對上述情況，海淀區質監局應當根據食品安全方面的法律規范為舉報獎勵制度提供合法性保障，具體可根據海淀區的實際經濟狀況，制定相關獎勵制度，進行適度的獎勵。同時，還應當加強宣傳，讓老百姓都熟知獎勵制度，人人參與。

3.3 引導企業落實主體責任

要向社會加大宣傳力度，食品質量安全的第一責任人是生產者而不是監管部門。引導、促進食品生產加工企業建立食品安全主任制度，每個企業要配備食品質量安全員和食品質量安全主任從事企業食品質量安全監督檢查工作，配合政府職能部門加強對企業的食品質量安全監管。要做到有效引導企業落實食品安全的主體責任。

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