城鄉二元結構與農村環境公平

楊博瓊 胡寶貴 陳天慶

（北京農學院經濟管理學院，北京 102206）お

摘要 環境問題已經是引起人們注目的重大問題，但是卻忽視了其差別性影響，即環境公平問題。在我國，尤其是在城鎮化背景下的今天，由城鄉二元結構所引起的環境公平問題日益嚴重。該研究從我國目前農村環境管理現狀入手，對比分析城鄉二元制結構導致的管理制度的差別，發現不僅是法律條款，包括管理文件、行政體系以及財政投入都有較大的差別，由此得出城鄉二元結構是我國農村污染的重要成因。在此基礎上，從健全法律法規、加大資金投入、加強技術研發以及防治宣傳等方面提出我國農村污染防治的政策建議。

關鍵詞 環境公平；二元結構；農村環境管理；城鎮化

中圖分類號 S-9B文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2014）19-06419-03

お

Urban瞨ural Dual Structure and Rural Environmental Justice

YANG Bo瞦iong, HU Bao瞘ui et al

(College of Economics and Business Administration, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206)

Abstract Environmental problem became a noticeable issue. But we ignored its disparate impact, i.e., the environmental equity. In China, especially in the context of urbanization, the issue of the environmental equity caused by urban瞨ural dual structure is increasingly more serious. We studied from the present situation of the environmental administration in the rural area. And we contrastive analyzed the difference of management systems caused by urban瞨ural dual structure. We found that not only did clauses have biggish difference, but the administration documents, executive branch and financial input as well. So we could conclude that urban瞨ural dual structure is a significant cause of rural pollution. Based on this analysis, we came up with the proposes for the policy of rural pollution prevention in terms of perfecting laws and regulations, increasing financial input, reinforcing technological R&D and prevention propaganda.

Key words Environmental justice; Dual structure; Rural environmental management; Urbanization

基金項目 國家自然科學基金青年項目“環境污染視角下我國引進外商投資政策研究”（71203111）；“北京農學院“大北農青年教師科研基金”項目“北京農村畜禽養殖污染防治政策評估研究”；北京市優秀人才培養資助項目“北京農村畜禽養殖污染防治政策研究”；北京農學院優秀青年教師培育計劃項目“北京市生豬養殖污染防治技術經濟評估”；北京市屬高等學校創新團隊建設與教師職業發展計劃項目“基于北京市生豬安全畜牧企業管理創新研究”。

作者簡介 楊博瓊（1982- ），女，河北保定人，講師，碩士，從事環境經濟研究。*通訊作者，教授，從事農村經濟研究。

收稿日期 20140609

近年來，環境問題已經是引起人們注目的重大問題。但是，在人們談論種種環境問題時，大多強調的是污染排放絕對量對于整個人類的影響，而忽視了其差別性影響。環境公平概念的提出，使得人們看待環境問題有了一個新的視角，即便污染排放總體降低并不代表在局部地區對某些人群的危害降低了。而目前我國從環境公平角度研究現有政策的文章較少。

環境公平“是要求建立可持續發展的環境公正原則，實現人類在環境利益上的公正，期望每個人都能在一個平等的限度上享受環境資源與生存空間”［1］。朱玉坤認為，“所謂環境公平，是指人人都應享有清潔環境之益而不受不利環境之害的權利，也有保護和促進環境改善的義務，主張權、責、利相對稱”［2］。還有學者提出了3種環境公平觀，分別從倫理學、政治學和經濟學視角給出了釋義。根據已有的環境公平定義，該研究認為環境公平第一層含義是指所有人都應有享受清潔環境而不遭受不利環境傷害的權利，第二層含義是指環境破壞的責任應與環境保護的義務相對應。與之相對應的就是污染轉移，經濟比較發達的國家或地區將污染轉移給其他落后國家或地區的行為和情況［3-5］。在我國二元制經濟結構背景下，城鎮化過程中污染從城市向農村轉移日趨嚴重。城市與農村工業之間的污染轉移現象也成為這一階段的特殊經濟現象。

1 我國農村污染防治制度措施

我國農村污染問題一直受到高度重視，其污染成因及防治技術的研究始于20世紀80年代。到目前為止，已經初步建立了相應的管理體制，重點圍繞人畜糞便、生活垃圾和污水處理工藝與配套設備領域進行技術研發［6］，并制定了相關的技術標準和施工規范，建立了一批農村面源污染監測和防治示范區，在農業面源污染監測、技術試點示范以及“清潔生產”和“清潔生活”等方面開展了卓有成效的工作，極大地改善當地的農村面源污染引起的環境問題［7-8］。在指導農村污染防治方面，已經發布了以下文件：《生活垃圾處理技術指南》（建城［2010］61號）、《農村生活污染防治技術政策》（環發［2010］20號）、《農村生活污染控制技術規范》（HJ 5742010）、《化肥使用環境安全技術導則》（HJ5552010）以及《農藥使用環境安全技術導則》（HJ5562010）。這些文件的制定和發布為農村污染控制管理提供了法律基礎和技術標準。

但是即便如此，我國2010年2月6日發布的《第一次全國污染源普查公報》中表明，我國農村（不包括典型地區農村生活源）污染物排放量已經超過了工業污染物排放量，其中COD、TN和TP排放量分別為1 324.09萬、270.46萬和28.47萬t，分別占各自排放總量的43.7%、57.2%和67.4%［9］。農村污染已在“三河三湖”等許多地方引起了嚴重的水環境惡化和水生態危機，嚴重影響農村環境衛生和居民健康，農村污染防治已經刻不容緩。

2 城鄉二元制結構導致的城鄉環境差別

城鄉二元結構削弱了農村對良好環境的需求能力。馬斯洛需求層次理論把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求5類，依次由較低層次到較高層次，對于優美環境的需求也是如此［10］。2010年我國城鄉收入絕對差距達13 190元，城鄉收入比也處于3.23的高水平。相對全國人均達到小康的水平，農民的整體情況仍是在向小康邁進的過程中，甚至有相當數量的農民還沒有實現溫飽。因此，在城鄉二元結構的背景下，受有限經濟條件的約束，農民在生活和生產經營決策時優先考慮如何發展經濟、提高收人，而忽略了對農村環境的需求，經常會做出以資源破壞為代價換取經濟增長的行為。

另外，城鄉二元結構削弱了農村污染的治理能力。農民在主觀上對農村良好環境的較低需求降低了農民的環境意識，導致農村自身的工業、農業、養殖業、生活污染以及城市轉移的污染。即使農民表現出了較高的環境需求，具有了較強的環境意識，在城鄉二元結構下，受制于各種客觀條件，也難以形成有效的治理能力。主要原因包括：資金缺乏，農村無力出資治理環境，而國家的環保投資主要集中在城市和工業，無暇顧及農村；人員缺乏，包括環保在內的各類人才基本處于從農村到城市的單向流動，農村難以有效集聚所需的環保專業人員；技術缺乏，由于農村專門環保人才和環保資金的缺乏，導致了農村環保技術的缺乏［11］。

因此，在城鄉二元結構的背景下，由于各種客觀因素的影響，農村環境治理能力低下，導致農村無力改變自身環境頹勢。

2.1 城鄉環境保護法律條款對比

環境管理相關機構法律地位不明確。我國目前雖有諸多環境法規，如《環境保護法》、《水污染防治法》等，但對農村環境管理和污染治理的具體困難考慮不夠。從法律的數量來看，我國主要環境保護法律主要包括，《環境保護法》，《水污染防治法》以及《大氣污染防治法》。這3部法律有關城市和農村的保護條款對比見表1。

《環境保護法》為環境法律關系的調整設定了一系列制度，也解決了一定的環境法律問題，在保護環境特別是控制污染方面發揮了積極作用，它作為我國環境保護領域的一項基本法律，指導著我國環境保護的各項工作，具有不可磨滅的貢獻。《環境保護法》推動了環境單行法律、法規的創建，為我國《環境保護法》法律體系的完善奠定了基礎，標志著我國環境保護事業進入法律化階段。《環境保護法》從環境保護的目標、基本原則、基本制度和違法責任等做出了原則性和指導性的規定，對后續單行的頒布實施和修改完善起到了指導作用。其中涉及城市環境保護部分的條款各自都有3條，但完全沒有涉及我國農村環境保護。

《水污染防治法》首次以法律規定明確了水污染防治工作在國民經濟和社會發展規劃中的地位。其中明確規定：“縣級以上人民政府應當將水環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃”。奠定了以環境保護優化經濟社會發展的法律基礎，進一步細化和完善了水污染防治管理制度體系，同時明確了地方政府水污染防治的責任，進而加大了違法行為的處理力度，進一步強化了環保部門的執法權限。其中涉及城市環境保護部分的條款為1條，涉及我國農村環境保護的為1條。

《大氣污染防治法》共七章66條，對大氣污染防治的監督管理體制，主要的法律制度，防治燃燒產生的大氣污染，防治機動車船排放污染，防治廢氣、塵和惡臭污染的主要措施以及法律責任等均做了較為明確、具體的規定。其中涉及城市環境保護部分的條款為13條，完全沒有涉及農村環境┍；ぁ＊

表1 我國基本環境保護法律成像對比

法律名稱 有關城市環境保護さ奶蹩釷 有關農村環境保護さ奶蹩釷

《環境保護法》 3 0

《水污染防治法》 1 1

《大氣污染防治法》 13 0

2.2 城鄉環境保護管理文件對比

我國農村環境管理體系尚未形成，同時，環境管理體系解決農村環境問題適用性不強。有關農村環境管理的技術規范和經濟激勵見表2。目前的農村環境管理體系對解決農村面源污染問題的處理效果不明顯；對規模普遍較小、分布較為分散的鄉鎮企業的污染

排放監控，也由于管理成本過高而難以實現有效、準確的管

表2 我國農村環境管理體系

類型 狀態 發布部門 文件名稱

技術規范 尚未發布 環保部 《畜禽養殖污染防治最佳可行技術指南》

HJ/T 81 2001 原環保局 《畜禽養殖業污染防治技術規范》

NY/T 11672006 農業部 《畜禽場環境質量及衛生控制規范》

NY/T 11682006 農業部 《畜禽糞便無害化處理技術規范》

NY/T 11692006 農業部 《畜禽場環境污染控制技術規范》

NY/T 12212006 農業部 《規模化畜禽養殖場沼氣工程運行、維護及其安全技術規程》

NY/T 12222006 農業部 《規模化畜禽養殖場沼氣工程設計規范》

HJ 4972009 環保部 《畜禽養殖業污染治理工程技術規范》

HJ 5882010 環保部 《農業固體廢物污染控制技術導則》

尚未發布 環保部 《畜禽養殖污染防治條例》

江蘇省環保廳 《太湖地區農村生活污水排放標準》

蘇建村〔2008〕154號 江蘇省建設廳 農村生活污水處理適用技術指南

尚未發布 浙江省地方標準 分散型農村生活污水處理工程技術規范

經濟激勵環保部，財政部，發改委 《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農村環境問題的實施方案》

理。農業技術的推廣、選擇沒有從環境保護角度上重視，也缺乏環境政策制約機制。此外由于沒有配套的收集管理系統，也造成新的環境污染。

2.3 城鄉環境保護行政管理體系對比

我國的環境管理體制實行的是統一管理與分級、分部門管理相結合的體制。統管部門是指國務院環境保護行政主管部門和縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門［12］。分管部門是指依法分管某一類污染源防治或者某一類自然資源保護管理工作的部門。我國現已建立起由全國人民代表大會立法監督，各級政府負責實施，環境保護行政管理部門統一監督管理，各有關部門依照法律規定實施監督管理的環境保護行政體制（圖1）。

圖1 我國環境保護行政體制系統

我國的環境保護管理體系體現了條塊結合的特征。在國務院的領導協調下，環境保護行政主管部門和其他相關部門自上而下進行業務指導，實施條條管理；國家和地方各級人民政府對所轄區域的環境質量負責，為本級環境保護部門提供人財物，實行條塊管理［12］。

但是，目前我國農村環境管理機構不健全，大部分的鄉鎮尚未設立專門的環境管理保護機構。鄉鎮級一般沒有環境質量監測，忽視了污染事故的發生，環保咨詢幾乎空白，農民的生活行為缺乏必要的環境知識作指導。另外，鄉鎮環保機構的小部分沒有配備一個全職的環保工作人員。一方面，在各區縣環保局的工作人員沒有或只有很少的環境和相關專業知識；另一方面，環保局機構臃腫，人事體系復雜，無法補充真正的專業技術人員。

2.4 城鄉環境保護財政投入的對比

財政渠道的資金來源不夠，導致農村環境管理不力。城鄉分治戰略使城市和農村間存在著嚴重的不公平現象，具體到環保領域，主要指城鄉地區在獲取資源、利益與承擔環保責任上嚴重不協調［13］。長期以來，我國污染防治投資幾乎全部投到工業和城市，隨著城鎮化進程的加快，城市環境污染向農村擴散，而農村從財政渠道卻幾乎得不到污染治理和環境管理能力建設資金，也難以申請到用于專項治理的排污費。再者，資金的不足也使硬件配置落后。區縣環保局的硬件配置嚴重落后，突出表現在以下方面：一是缺乏必要的監測手段，無法有效地對排污總量和違法超標排污進行監測，有些必要的監測項目還要送到市一級監測部門進行分析；二是缺乏必要的管理手段，監察人員現場執法主要靠感性認識和經驗，難以及時對違法排污者取證［14］。

3 我國農村污染防治政策建議

3.1 建立健全完備的農村污染防治法律法規體系，為管理和控制農村污染、制定各項防控計劃提供法律依據

結合統籌城鄉發展，完善相關法律法規，形成整體和系統的農村污染防治和控制的法律法規體系，使農村污染的控制有法可依，有章可循。應及早制定相應的法律法規，建立清潔生產的技術規范和標準，制定化肥和有機肥的質量標準，鼓勵能夠減少農村污染的化肥和有機肥的生產和使用，制定農業清潔生產技術標準和規范。加強農村生活污染的治理，切實加大養殖場環境影響評價執行力度，促進養殖場治污設施建設。

3.2 加大農村污染防治資金投入力度，加強農村環境保護基礎設施建設

通過經濟手段與行政手段中的政策工具組合，改變鼓勵型的農用化學品生產制度安排［11］。政策工具主要包括補貼、稅收、禁令等，其實質內容包括兩方面：一方面，取消對農用化學品生產企業的各種優惠與補貼，使農用化學品價格更真實地反映其生產成本，同時將原給予企業的補貼直補給農戶，降低農戶施用農用化學品的價格；另一方面，扶持綠色化肥與農藥生產企業，給予其稅收優惠，并對畜禽養殖過程中產生的糞水進行再利用的企業化行為予以補貼，其作用在于改變鼓勵型的農用化學品生產制度安排方向，提高綠色投入的商業化率，使農戶在市場上能夠購買到更多有利于或者對環境影響較小的農業投入。另外，要加強農業生產環境保護基礎設施建設，建立實用的排污設施和垃圾處理設施，優化農村環境。

3.3 鼓勵農村污染防治技術研究，推動農村污染防治成熟技術的推廣應用

我國對農村污染的防治起步晚，特別是一些基礎性的監測和研究工作開展少，對其量化認識不夠。為此，應重點加強農村污染的調查與監測，掌握農村污染現狀、類型等基礎數據，分析其形成機理、遷移轉化特征及規律，建立農村污染預測預警機制，完善農業環境安全的評估體系。加強新型高效肥料、高效低毒農藥、生物防控技術、畜禽糞污低成本治理技術、秸稈農膜等農業廢棄物循環利用技術的研究開發。

3.4 加大宣傳力度，增強人們的環境保護意識，充分調動農民參與農村污染防治的積極性

農村污染與農業生產、農民生活息息相關，農民環保意識的提高是農村污染防治取得成功的重要因素，沒有廣泛的農戶參與是無法改善農村環境的。但提高廣大農民環保意識是一個相當長的過程［7］，需要加大宣傳力度，使防治污染、保護環境的觀念深入人心，調動農村居民治理環境污染的積極性，養成保護環境的良好習慣，“既要金山銀山，又要綠水青山”。

總之，農村污染的控制不能單純依賴某一種手段，只有靈活地將各種政策工具組合起來，相互補充相互促進，才能改變現有的各種制度安排對農戶大量施用農用化學品的激勵，也才能使我國農村污染治理不過多地依靠資金投入大的工程性措施，使農村面源污染的控制與治理的成本最小化。

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