中國城鎮化面臨的非傳統安全挑戰

姚遠

內容提要 城鎮化作為中國發展的關鍵推動因素之一，既給中國發展創造了無限機遇，又給中國的國家安全帶來復雜而全新的考驗。從中國的可持續發展和國家安全的角度看，目前中國城鎮化面臨的各種非傳統安全挑戰中，在能源安全、環境安全、文化安全、社會安全四個方面存在的問題尤為突出和緊迫。這就需要以“強烈的城市意識”和“高度的城市自覺”，不斷創新建設模式和管理機制，積極探索并且豐富完善中國特色的新型城鎮化之路，以應對好城鎮化進程中的非傳統安全挑戰。

關鍵詞 城鎮化 非傳統安全 城市自覺

〔中圖分類號〕F299.2 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2014）12-0102-07

2013年底召開的中央城鎮化工作會議指出，城鎮化對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。城鎮化作為中國發展的關鍵推動因素之一，既給中國發展創造了無限機遇，又給中國的國家安全帶來復雜而全新的考驗。2014年4月15日習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上發表重要講話，指出要構建集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。從非傳統安全的視角看，中國的城鎮化面臨著能源安全、環境安全、文化安全、社會安全等領域的新挑戰。我們需要用新的發展理念、建設模式和管理機制，應對好非傳統安全挑戰，走出一條中國特色新型城鎮化道路，維護國家安全。

一、非傳統安全視野下的中國城鎮化

改革開放以后，中國城鎮化以空前的速度和規模展開。2012年，城鎮人口達到7.1億，城鎮化率基本達到世界平均水平。這表明中國已經告別以鄉村型社會為主體的時代，進入到以城市型社會為主體的新時代。數據顯示，從1990年到2000年，中國城市的建成區面積從1.22萬平方公里增長到218萬平方公里，增長78.3%；到2010年，這個數字達到4.05萬平方公里，增長85.5%。從倍數來講，2010年是1990年的兩倍以上。①短短幾十年間，“鄉村中國”成長為“城市中國”，中國的發展成果令世人矚目。如果說六十多年前，“農村包圍城市”的革命，使中國走上了獨立自主謀求發展的新道路，而改革開放之后，另一場“城市包圍農村”的變革，開啟了“人類歷史上最大規模的城鎮化”，為中國經濟高速增長注入了持續的動力，成為成就“中國模式”、“中國道路”、“中國奇跡”的重要基石。

非傳統安全理論為我們從國家安全的高度審視中國城鎮化提供了新視角。早在20世紀70年代，基本完成工業化、城鎮化的西方國家就已注意到非傳統安全問題。1972年羅馬俱樂部的《增長的極限》一文率先指出了發展的不平衡將導致一系列問題，預警了人類社會將要應對的非軍事性的災難，從而將非傳統安全納入人類的視野。冷戰結束后，非傳統安全問題在國際政治議程中的地位不斷提升。1998年，美國布魯金斯學會與日本國際交流中心合作出版的《新安全議程》被認為是非傳統安全研究中的權威文獻，該書將恐怖主義、種族沖突、環境惡化、糧食和能源短缺、毒品交易、跨國犯罪、人口增長和非法移民等不同于傳統的外部軍事威脅的問題稱為非傳統安全。 翟坤：《美學者論全球非傳統安全問題》，《國際資料信息》2000年第3期。巴里·布贊在《新安全論》中為非傳統安全設定了經典的分析框架，包括了經濟安全、社會安全和環境安全的內容。他指出，經濟安全涉及國家在參與全球市場、全球貿易、全球金融等過程中的安全內容；社會安全包括移民問題、宗教信仰、分離主義等方面；環境安全包括生態系統的破壞、能源問題、人口問題、食物問題等方面。 [英]巴里·布贊等：《新安全論》，朱寧譯，浙江人民出版社，2002年，第10～11頁。在羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈提出的“復合相互依賴”分析框架下，“國家間關系的議題包括許多無明確或固定等級之分的問題”，國家“在處理傳統的議題上取得的進展已經不夠了。當今能源、資源、環境、人口、海洋和空間利用等嶄新的、前所未有的問題，與軍事安全、意識形態和領土爭端等傳統的外交議題處于同等地位。” [美]羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈：《權力與相互依賴——轉變中的世界政治》，門洪華譯，中國人民公安大學出版社，1991年，第29頁。2001年9·11事件以來，中國政府明確了非傳統安全問題的重要性，將非傳統安全提到國家戰略安全的角度。2003年《人民日報》發表王逸舟的《重視非傳統安全研究》，標志著非傳統安全議題進入了中國學者的論述范圍。此后，蔡拓的《全球問題與當代國際關系》、陸中偉編的《非傳統安全論》、査道炯主編的《中國學者看世界：非傳統安全卷》對非傳統安全展開研究，囊括了經濟安全、金融安全、能源安全、環境安全、水資源安全、公共衛生安全等諸多議題。 近年來關于非傳統安全的著作有：蔡拓：《全球問題與當代國際關系》，天津人民出版社，2002年；陸忠偉編：《非傳統安全論》，時事出版社，2003年；査道炯主編：《中國學者看世界：非傳統安全卷》，新世界出版社，2007年。但這些成果中，將城鎮化納入非傳統安全討論范疇的研究尚不多見。

在上一輪的城鎮化進程中，已經出現了一些不容忽視的問題，值得從非傳統安全角度予以關注。中國科學院《新型城市化報告》總結城鎮化存在五大戰略性弊端。其中包括：一是在世界格局中，中國的城市化明顯滯后于工業化所對應的非匹配；二是中國的城市化進程中，明顯地表達出土地城市化快于人口城市化的非規整；三是中國的城市化亟需克服“城市和農村、戶籍人口與常住人口”的非公平；四是中國的城市化偏重城市發展的數量和規模，忽略資源和環境的代價，呈現出粗放式生產的非集約；五是中國的城市化必須解決如何進入現代管理制度、消除城市病的非成熟。 牛文元主編：《中國新型城鎮化報告（2012）》，科學出版社，2012年。李書磊認為，在城鎮化進程中，城市擴張的速度在一定程度上超過了我們對城市認識和理解的水平，城市發展中伴隨著相當的盲目性、扭曲與“建設性破壞”，第三世界普遍存在的“城市病”與“城市危機”在中國也見出苗頭。 李書磊：《“城鎮化新階段”札記》，《理論動態》（第1945期），2012年12月30日。在城鎮化進程中選擇怎樣的路徑，是既關系到中國經濟的可持續增長，也關系到中國國家安全的重要命題。筆者認為，目前中國城鎮化面臨的各種非傳統安全挑戰中，在能源安全、環境安全、文化安全、社會安全四個方面存在的問題尤為突出和緊迫。

二、城鎮化與能源安全

近三十年來，能源安全已不局限于為經濟社會發展和國防安全提供能源特別是石油的可靠充足且價格合理的供應的層面，而是更加注重能源安全與氣候變化、節能減排、低碳經濟等問題的關系。1997年《京都議定書》的簽訂，世界各國重新界定了能源安全的概念，增加了能源的使用不應對人類自身生存與發展的生態環境構成大的威脅的要求。人們日益將能源安全和氣候變化聯系起來，強調低碳經濟在可持續發展中的作用。

伴隨城鎮化的推進，“汽車城市”在中國的出現和擴張，給中國城鎮化帶來了更大的能源安全壓力。上一輪中國的城鎮化與低碳經濟、節能減排的要求仍然相距甚遠，其中“汽車城市”的出現尤其值得關注。2013年政府工作報告顯示，隨著城市居民消費結構加快升級，2013年城鎮居民每百戶擁有家用汽車21.5輛，比2007年增加15.5輛。 《2012年國務院政府工作報告》，新華社2012年3月15日電。據國家統計局2012年統計公報，中國2012年末全國民用汽車保有量已達12089萬輛。 《我國2012年末全國民用汽車保有量達到12089萬輛》，新華社2013年2月22日電。在汽車保有量急劇上升的同時，中國出現了大批為汽車而建的高能耗、低密度的“汽車城市”。目前的中國城市規劃，在很大程度上仍在繼續20世紀上半葉西方人士為適應汽車發展而提出的擴大街坊和道路分等級學說。在1993年和1994年，建設部相繼發布《城市居住區規劃設計規范》和《城市道路交通規劃設計規范》，以國家強制性標準的形式，制造出一個個必須車進車出、“與國際接軌”的“現代化城市”。 王軍：《城市的救贖》，《財經國家周刊》2010年第10期。很多中國城市的規劃奉行單中心格局，形成“攤大餅”城市擴張模式。例如北京就是單中心的城市發展的典型，它以二環內的舊城為中心，依賴快速環行路向外擴張，形成了俗稱“攤大餅”的格局，城市中心區的聚焦效應嚴重。伴隨這條思路的是小汽車優先的交通戰略，造成了公共交通滯后、交通擁堵嚴重，依靠小汽車的通勤還帶來了巨大的石油消耗?！皵偞箫灐笔降某鞘袛U張，也給城市電力、污水、供暖等市政系統帶來更大的能源壓力。

為小汽車服務的“汽車城市”思路，也曾主導過戰后西方的城鎮化浪潮，而這種發展模式，又是以巨額的能源消耗量為基礎的。汽車的發明，為設計人類生活的“汽車城市”提供了新的技術可能。服務汽車的高速公路成為連接城市的主要工具，隨后，城市迅速以空前的尺度綿延展開。在洛杉磯或鳳凰城這樣的美國西部城市，幾乎一切城市生活都依賴于汽車。據統計，北美地區的城市所消耗的能源，是所有非洲國家城市消耗量的16倍之多，也是亞洲或南美城市消耗量的8倍以上。 [英]邁克·詹克斯等：《緊縮城市——一種可持續發展的城市形態》，周玉鵬等譯，中國建筑工業出版社，2004年，第6頁。一些來自第三世界的批評聲音認為正是那些最發達的城市造成了全世界范圍內的環境惡化，因為它們的發展是建立在對資源的不可持續性利用和消耗的基礎之上的。

在城市化如何解決交通的問題上，至少存在美國式“汽車城市”和日本式著力發展軌道交通的“電車城市”的不同。在人均資源相當匱乏的日本，擁有一個尺度不遜洛杉磯的“首都圈”東京都市帶。它橫亙日本關東地區的東京都、神奈川縣、千葉縣和琦玉縣，涵蓋人口達3000多萬，2008年GDP達到了15200億美元，是世界第一經濟都市帶。 Emilia Istrate， Carey A. Nadeau， Global MetroMonitor， http：//www.brookings.edu/research/interactives/global-metro-monitor-3， 2014年9月12日瀏覽。 但東京都市圈，通過上百條國營鐵路（JR）、私營鐵路、地鐵線路，總計近2000公里里程組成的軌道交通網迅速疏解人口，避免了小汽車通勤帶來的擁堵和低效率的能源消耗。借助軌道交通網的便利，日本城市既有較大的汽車保有量，又有較低的使用率，從而在既不傷害汽車產業的發展，又減少能源壓力之間達到了平衡。日本大力發展城市快速公交的城鎮化思路，用“電車城市”對接“步行城市”，實現了現代城市之效率和人居城市之魅力之間的結合，值得中國借鑒。

目前，中國已成為世界第二大石油消費國，汽車保有量的快速增加是中國能源需求增長的重要原因。國家發改委報告顯示，2012年中國進口原油27109萬噸，對外依存度已達564%。 《發改委：2012年我國原油對外依存度564%》，新華網2013年2月5日電。汽油消費增長迅速的主要原因之一是家庭轎車的逐步普及。隨著城市化的進步發展，對能源的需求也將進一步增長。長期以來，一些中國城市在發展中盲目模仿美國，簡單地把加州式的西部生活方式作為了美國城市化的全部，甚至成為中國現代化的參照系。我們不妨試想，要確保美國城市的能源需求，是否要依賴于飽受批評的美國世界霸權地位？對比整日川流不息的洛杉磯高速路網所消耗的巨額能源量，中國是否有能力建起這種高能耗的城市？近三十年來，在中國高度依賴外部能源的背景之下，能源安全的戰略意義日益突出，石油外交、能源外交成為中國外交戰略的重要環節，中國不斷在全世界尋求重要而穩定的能源進口地。中國的國情和國力，不允許我們的城鎮化盲目效仿美國的城鎮化路徑。中央城鎮化工作會議已經提出，要“切實提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強度”。從能源安全的角度看，在城市規劃上加強集約用地，發展快速公共交通，以改變對“汽車城市”的依賴，降低能源消耗，應是中國城鎮化的必由之路。

三、城鎮化與生態安全

人們討論生態安全（或稱環境安全），是為了避免由于人類不當活動和自然因素造成環境破壞而導致的對人類健康、生物多樣性、社會經濟發展的威脅，確保公眾安全。 解振華主編：《國家環境安全戰略》，中國環境科學出版社，2005年，第3頁。 環境政治理論將環境安全引入了安全研究，使環境安全成為非傳統安全研究的一個重要領域。早在20世紀50年代，環保運動的先驅費厄爾德·奧斯波恩和哈里森·布朗就表述過環境和安全的關系。在20世紀70年代以后，環境政治理論對環境安全的內涵進行了探討，如馬修斯的《重新定義安全》一文強調國家安全和國際安全應當包括世界資源、環境和人口問題。冷戰結束后，環境安全問題的研究更為深入，強調環境問題在氣候變化、人口增長、資源匱乏與國際沖突之間的關系等方面，對非傳統安全具有舉足輕重的影響。

在西方國家的城鎮化進程中，生態環境保護也曾是國內政治和國際政治的重要議題。例如20世紀60年代，日本政府奉行“開發主義”，以GNP來折算經濟發展，實現國民的物質需求，國家集中動員人力物力，推進管理。在日本城鎮化進程中，產生過諸如生活環境惡化、大氣污染、水質污染、噪音污染、地盤下沉為代表的公害問題，引起了尖銳的社會矛盾。日本社會掀起了持續多年的市民抗議運動，以抗議破壞環境的“開發政治”。其中代表性的案例有著名的“四大公害訴訟”，即四日市哮喘病、熊本水俁病、痛苦病、新潟市水俁病的訴訟，經過住民運動的抗爭和左翼政黨的支持，到70年代前期最終以社區受害居民的勝訴而告終。 張親培：《日本社區住民政治概說》，《東北亞論壇》2003年第2期。由此可見，城鎮化進程中的生態問題，不僅關系到一個國家的可持續發展，也對社會穩定乃至政治格局有重要的影響，日本的市民運動以及致力于環境保護的綠黨在歐洲的興起即為佐證。

在中國上一輪城鎮化過程中，由于過去實行粗放型、外延型、數量型的經濟增長方式，加之城市人口膨脹、汽車增加、工業發展等原因，使得城市資源緊張、環境惡化。例如公眾關注的PM2.5問題，與城鎮化進程中小汽車的大量使用密切相關。中國一些大城市大舉建設“汽車城市”，帶來的污染和排放問題已使中國城市環境不堪重負。城市的盲目擴張，還帶來地質沉降、地質災害、水土流失、生態環境破壞等諸多問題，資源環境負擔日益增加。例如，北京市人均年用水量由2004年的246立方米降低至目前的100多立方米，為此，北京不得不啟動新一輪城市總體規劃修編，尋求破解之路。 《北京總體規劃修改將突出“瘦身”》，《新京報》2014年8月5日。

中國城鎮化面臨的突出的生態安全挑戰，至少有以下幾個方面值得關注。（1）污染問題。中國每增加單位GDP的廢水排放量比發達國家高4倍，單位工業產值產生的固體廢棄物比發達國家高10多倍。⑤ 《北京建特大城市研究院》，《新京報》2012年9月4日。在上一輪城鎮化中，城市大氣中懸浮顆粒物、二氧化硫、氮氧化物持續增長，空氣質量嚴重惡化。中國日趨嚴重的污染不僅破壞了本土的山川河流，而且也損害了中國的形象。如沙塵暴、PM25懸浮顆粒物隨季風被帶到東北亞鄰國，引起日韓對東北亞環境治理合作的關注。一部分則通過水域流往他國，如2005 年松花江流域發生的化工廠污染事件，俄羅斯就強烈要求中國解決水安全危機。（2）能耗和溫室氣體排放問題。中國溫室氣體排放量已居世界前列，人均排放量相比過去也成倍增加；單位GDP的能耗是日本的7倍、美國的6倍，甚至是印度的2.8倍。⑤節能減排的目標不僅是出于中國保護自身生態環境的需要，而且還關系到中國在國際政治中的承諾和形象。（3）耕地保護問題。一些地方的城鎮化粗放盲目，大量圈占耕地，土地閑置和低效利用十分嚴重。中國固定資產投資的建設用地消耗系數是美國的2倍，德國的6倍，日本、英國與荷蘭的幾十倍。 國土資源部信息中心編：《中國國土資源安全狀況分析報告（2004-2005）》，中國大地出版社，2006年，第188頁。城鎮化土地利用效率的低下，使堅守18 億畝耕地紅線，立足國內實現糧食基本自給的基本國策面臨重重壓力。城鎮化的粗放盲目也是中國土壤重金屬污染惡化的一個原因。據環保部2011年披露，中國受污染耕地約有15億畝，占18億畝耕地的8.3%，土壤重金屬污染已威脅到糧食安全這一民生命脈。 《第二次全國土地調查：土壤污染危及18億畝耕地紅線》，《中國青年報》2014年6月6日。

中央城鎮化工作會議將生態安全放在了突出位置，提出“高度重視生態安全，擴大森林、湖泊、濕地等綠色生態空間比重，增強水源涵養能力和環境容量；不斷改善環境質量，減少主要污染物排放總量。”環境安全既是關系到中國可持續發展的重大問題，又是國際政治領域的焦點問題，關系到中國的國際形象。在全球環境治理體系下，中國既要承擔更多的國際責任，加強環境問題治理，又應通過借助城鎮化契機，促進經濟增長結構轉型，以創造更具可持續性的發展空間。

四、城鎮化與文化安全

通常文化安全包括意識形態安全、民族文化安全、公共文化安全等方面的內容。國際關系的建構主義理論強調社會建構和觀念分配對行為體的影響，因此將文化安全也引入了安全研究。彼得·卡贊斯坦就指出國家的安全環境不僅依賴于物質內容，也深受文化和制度內容的影響。 Peter Katzenstein， The Culture of Security： Norms and Identity in World Politics， New York： Columbia University Press， 1996.當前，城鎮化面臨的文化安全挑戰，主要集中于民族文化安全領域，在民族文化遺產保護、傳統文化傳承問題上顯得尤為突出。民族文化及其認同是國家認同的基礎以及維系民族和國家的重要紐帶，也是民族國家的合法性來源。 [英]厄內斯特·蓋爾納：《民族與民族主義》，韓紅譯，中央編譯出版社，2002年，第183頁。如果民族文化遺產受到侵蝕和損害，將影響民族的凝聚力和文化認同，從而損害國家文化軟實力，乃至孕育國家危機。2005年國務院下發的《關于加強文化遺產保護的通知》強調保護文化遺產和保持民族文化傳承，是“連結民族情感紐帶、增進民族團結和維護國家統一及社會穩定的重要文化基礎，也是維護世界文化多樣性和創造性，促進人類共同發展的前提”，并提出“要從對國家和歷史負責的高度，從維護國家文化安全的高度，充分認識保護文化遺產的重要性，進一步增強責任感和緊迫感，切實做好文化遺產保護工作?！?/p>

然而，十多年來中國城鎮化進程中的大拆大建，對中國文化保護帶來嚴重沖擊。一些城市在所謂的“舊城改造”、“危舊房改造”中，采取大拆大建的開發方式，致使一片片積淀豐富人文信息的歷史街區被夷為平地，一座座具有地域文化特色的傳統民居被無情摧毀，一處處文物保護單位被拆遷和破壞。由于忽視對文化遺產的保護，造成這些歷史性城市文化空間的破壞、歷史文脈的割裂，社區鄰里的解體，最終導致城市記憶的消失。 單霽翔：《城市文化遺產保護與文化城市建設》，《城市規劃》2007年第5期。在北京，1990年代末以來胡同的數量在以每年600條的速度減少，取而代之的是西城區的“金融街”、東城區的“金寶街”、崇文區的“新世界”等大型房地產項目。在南京，秦淮河兩側的歷史街區遭到持續拆除，43平方公里的南京老城現在僅剩不到1平方公里。據第三次全國文物普查統計，改革開放三十年來，中國有4萬多處不可移動文物消失，其中一半以上毀于各類建設活動。 《國家文物局：全國四萬處不可移動文物消失》，《新京報》2011年12月30日。非物質文化遺產也因歷史街區的拆除，傳統社區的消亡，而使傳統民俗、禮儀、技藝等的傳承面臨“無本之木、無源之水”的局面。地方政府一味追求經濟增長指標的不當政績觀和缺乏應有的城市文化自覺，是造成這一嚴峻局面的重要原因。

歐洲國家快速城鎮化時期，也經歷過對歷史城市從破壞到保護的曲折歷程，但最終意識到了文化遺產不可再生的特殊價值，紛紛采取措施保護歷史城市。上世紀六七十年代，不少歐洲國家都通過立法來保護歷史城市，如法國制定《馬爾羅法》，英國制定《城市宜人環境法》。陳樂民先生曾說：“我們經常形容我們的文化是博大精深，歐洲也是博大精深的。我感到你不了解歐洲，很難說了解了世界。它不僅僅是地理的歐洲，還是文化的歐洲?！?陳樂民：《歐洲文明的源頭》，《博覽群書》2003年第1期。文化的歐洲，并不只存在于雨果的小說、黑格爾的哲學、莫扎特的音樂之中，它也活在被列入世界遺產名錄的塞納河、呂貝克、薩爾斯堡等地的風景和街道里，活在內部不斷現代化而外觀亙古不變的民宅、咖啡館、畫廊、博物館所構成的城市生活里。經過幾十年的努力，在整體上原封不動地保護歷史城市的風貌，又在微觀層面實現了住房條件和基礎設施的改善與更新，已成為許多歐洲國家的文化自覺。對城市遺產的保護，既促進了各國家的共同認同，也展現了文化多樣性，提升了歐洲各國的文化軟實力。

城鎮化中缺乏應有的文化自覺，是造成中國城市文化遺產屢遭破壞的重要原因。今天城市建設中文化自覺的缺失，固然與民族歷史上的貧窮、落后的屈辱有關，但是一些決策者將文化全球化錯誤等同于以西方化、美國化為主的文化同質化，也是其重要因素。為此，城鎮化亟需以高度的文化自覺，堅持中國的文化自信，走出大拆大建的慣性，切實保存城市文化記憶。

五、城鎮化與社會安全

這里所說的社會安全（social security）并不僅限于社會保障領域，而是指其廣義內涵，即為使整個社會系統能夠保持良性運行和協調發展，而把妨礙社會良性運行與協調發展的因素及其作用控制在最小范圍內。 關于社會安全的廣義與狹義內涵，參考鄭杭生、洪大用：《中國轉型期的社會安全隱患與對策》，《中國人民大學學報》2004年第2期。在非傳統安全研究中的批判理論看來，“安全主體只能是民眾，不是國家，不是精英，也不是富人，不是強者?！?R.B.J. Walker， One World， Many Worlds： Struggles for a Just World Peace， London： Lynne Rienner， 1988， pp. 119～128.布斯指出，真正的安全只有通過人民和集體才能獲得，只有他者獲得了安全，自己才能有安全。 Ken Booth， “Security and Emancipation，” Review of International Studies， vol.4， 1991. 目前，中國城鎮化在城市擴張和舊城改造中，已經出現了貧富居住區域相對割裂、傳統社區解體等現象。由于城市資源分配體系的不盡完善，不同階層和群體之間缺乏有效的利益整合機制，誘發和加劇了社會風險，如貧富差距過大、道德失范、信任危機和控制失靈等。

由于中國尚未建立物業稅的稅收機制，嚴重制約了地方政府的稅源，使得城市的公共服務投入不能正常回收。當前常用的回收途徑就是拆房賣地，通過土地財政的方法，用土地出讓的收益支撐起公共服務的巨額投資。土地財政驅動的城鎮化模式下，城市中心區的更新中，自然出現了高收入階層的新居民到來，原住居民被強制遷出的“紳士化”（gentrification）現象。中國城市大多是單中心的空間格局，住房價格自邊緣到中心逐級遞增。這就使老城市中過去的“貧富混居”開始轉向較為明晰的“貧富分居”，社會階層依城市空間中心和外圍次第分布，低收入及弱勢群體不得不選擇居住于城市郊區或邊緣地帶。保障性住房又往往建設于偏遠郊區，由于周邊教育醫療、養老等配套設施和就業機會相對不足，低收入階層的“住有所居”雖相對改善，但“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養”的條件并未顯著改觀，甚至有所惡化，產生了社會風險的隱患。同時，一些城市的少數民族聚居區也面臨“紳士化”改造的沖擊，如何保存民族傳統社區，鞏固民族團結，是保障社會安全的另一大命題。

中國的城鎮化有必要借鑒國外的經驗教訓，防范“紳士化”和“貧富分居”等現象帶來的社會風險。19世紀中期的巴黎改造，將窮人遷出巴黎中心區，貧富分居，成為今天法國巴黎暴亂的歷史根源。當時的法國，在工業化過程中城市急劇擴張，巴黎從58萬人口增至170萬，在市區出現了擁擠破落的“貧民窟”。為了“美化”城市，1852年拿破侖三世委派巴黎警察局長歐斯曼，動用國家權力成片拆遷，17年間巴黎43%的房屋被強制拆除。 秦暉：《城市新貧民何去何從》，參見http：//www.aisixiang.com/data/58375.html.19世紀以來，對歐斯曼的巴黎改造的批評聲就不絕于耳，如恩格斯稱將“巴黎變為一個純粹的豪華都市”的做法為“歐斯曼的幽靈”；馬克思則斥責：“歐斯曼為了給游手好閑者的巴黎騰出地盤而把歷史的巴黎夷為平地的那種汪達爾行為”。 恩格斯：《論住房問題》，《馬克思恩格斯選集》第3 卷，人民出版社，1995年；馬克思：《法蘭西內戰》，《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，1995年。馬克思所謂的“汪達爾行為”，源自是古代日耳曼民族的一支“汪達爾人”，他們曾于公元445年洗劫了羅馬，后來“汪達爾”變成了對文明肆意破壞的同義語。直至今日，巴黎的“富人區”和“廉租區”仍涇渭分明，階層對立、族群矛盾激化、暴力犯罪等問題層出不窮。在拉美、非洲、南亞的一些發展中國家，也出現了城市中心分布著擁有巨額財富及受過教育的中產階層，但城市邊緣充斥著龐大貧民窟的現象。如果在城鎮化過程中形成相對固化的社會-空間性的階層隔閡和沖突，將會帶來嚴重的社會風險。這種情形雖然在中國尚未出現，但其他國家的教訓值得我們高度警惕。

日本的“社區營造”在增進社會凝聚力，提升社區自治能力和公共服務水平方面，是一種頗具參考性的模式，它在東亞的韓國和臺灣地區也產生了不小的影響。社區營造作為日本獨具特色的一種地域治理模式，是指居住在一定地理范圍的人們為保護生活環境，提高生活質量，持續以集體行動來處理共同面對的社區生活議題，在解決問題同時創造共同的生活福祉。在此過程中，居民與社區環境、居民相互之間建立起了緊密的社會和心理聯系。 胡澎：《日本“社區營造”論——從“市民參與”到“市民主體”》，《日本學刊》2013年第3期。日文“社區營造”的字面意思，直譯是“城市建設”，但它與漢語中偏重政府主導的“城建”一詞有著本質不同。它不單是冷冰冰的硬件建設，而是以居民為主體，通過行政和居民的協調合作，從硬件、軟件兩個方面解決地域、社區特定課題的過程。中國的城鎮化可以借鑒日本及臺灣地區的社區營造經驗，鼓勵居民參與，維護社區團結，通過在共同建設美好家園的努力中化解社會沖突和風險。

六、城鎮化新階段的展望

走新型城鎮化道路已經被提上執政黨的重要議事日程。中央城鎮化工作會議將城鎮化定位為“現代化的必由之路”，認為“推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快推進社會主義現代化具有重大現實意義和深遠歷史意義。”李書磊認為，在中國城鎮化已進入全新階段的當下，執政黨要喚起強烈的城市意識，喚起高度的城市自覺。“從某種意義上說，這是又一次‘進城”，“應對當前城鎮化的形勢，用毛主席的話說，也是一次‘趕考”。 李書磊：《城鎮化新階段”札記》，《理論動態》（第1945期），2012年12月30日。面對城鎮化面臨的能源安全、生態安全、文化安全、社會安全等非傳統安全的新挑戰，我們需要“強烈的城市意識”和“高度的城市自覺”，不斷創新建設模式和管理機制，積極探索并且豐富完善中國特色的新型城鎮化之路，以應對好城鎮化進程中的非傳統安全挑戰。首先，在發展理念上，要以高度的道路自信，建立中國的“城市自覺”。要善于汲取外國的經驗教訓，立足國情，從中國的資源環境、經濟社會、歷史文化的現實出發，探索城鎮化的“中國道路”，決不能盲目照搬西方發達國家的城鎮化模式。其次，在建設模式上，要堅定不移地走中國特色的城鎮化之路，堅持集約發展，建設資源節約型、環境友好型的城市。應當抓住不動產稅開征的機遇，轉變城市政府過度依賴土地開發實現發展的增長方式。通過“精明增長”， 改變城市浪費資源的不可持續發展模式。在擴大城市規模的同時，必須堅決保護農地、生態和人文環境，實現高質量、可持續的增長。第三，在管理機制上，要堅持以人為本，建立以物權保護、社會協商、市民參與等為基礎的城市更新與發展新機制。在城市拆遷改造、環境保護、文物保護、社區維權等問題上，要用更具彈性和活力的城市管理機制體制，發展協商民主，吸納社會各界的廣泛參與。

作者單位：南京大學政府管理學院

責任編輯：秦開鳳