糧食安全的挑戰與對策

糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當今世界的三大經濟安全。中國在邁向高收入國家的進程中，如何與時俱進地樹立新型國家糧食安全觀，構建高效、開放、可持續的國家糧食安全保障體系顯得十分關鍵

足食而安全，是人類社會的共同目標。實現這一目標，需要進行科學決策。在2013年年底召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記把切實保障國家糧食安全放在各項經濟工作的首位，明確提出了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。前不久，李克強總理在聯合國糧農組織發表的演講中指出，“民以食為天”是長久以來中國人所奉行的理念，我們將始終堅持立足國內實現糧食基本自給。這充分表明，中國領導人在治國理政中高度重視保障國家糧食安全。

糧食安全面臨多重挑戰

從1978年到2013年，我國糧食產量提高了98%，油料產量提高了近6倍，水果產量提高了37倍多，水產品產量提高了12倍多。從1996年到2013年，我國肉類產量提高了86%，禽蛋產量提高了46%，奶類產量提高了近4倍。目前我國城鄉市場上各種食品琳瑯滿目，消費者的選擇余地大大提高。

成績來之不易，但必須清醒地看到，在糧食與食品安全保障水平和保障能力方面我們仍存在較大差距，如何有效保障城鄉居民對食品消費在數量和質量上的新要求，將是一項長期而又充滿挑戰的艱巨任務。

從數量需求來看，全社會對糧食的需求峰值遠未到來。人口總量、城鎮化、居民收入是影響糧食需求總量的三大因素。未來一個時期，我國人口總量、城鎮化水平、城鄉居民收入水平都會持續增長，將共同推動糧食等主要農產品消費總量持續增加。人口總量方面，學術界對我國人口峰值的預測結果存在較大差異，大致在14億—15億之間，按照2013年底13.6億人的基數推算，我國人口總量還將增加0.4億人至1.4億人。以目前人均年消費400公斤糧食估算，屆時僅人口增長就會導致糧食需求總量增加160億至560億公斤。城鎮化水平方面，目前我國按戶籍人口計算的城鎮化率僅36%，按常住人口計算的城鎮化率也僅為53.7%，離發達國家80%左右的平均水平還有很大發展空間。研究表明，盡管城鎮居民口糧消費低于農村居民，但對畜產品的消費高于農村居民，城鎮居民對糧食的直接和間接消費之和要高于農村居民，人口從農村遷向城鎮會增加對糧食的消費總量。居民收入方面，隨著我國經濟不斷發展，城鄉居民收入也將不斷提高。溫飽問題基本解決之后、食物消費結構調整到位之前，收入水平提高既會導致口糧消費減少，但相應也會導致動物性食物消費增加，對糧食的總體消費會增加。

從質量需求來看，城鄉居民對糧食和食品的品質和安全要求越來越高。由于生產經營方式落后，一些市場參與主體的誠信缺失，加之市場法治監管環節較為薄弱，我國食品安全的基礎還不牢固，一些環節的問題還十分突出。如何通過加強全過程監管，切實保障食品安全，是一個長期挑戰而艱巨的任務。

從生產成本來看，糧食生產的比較優勢將持續減弱。隨著工業化、城鎮化深入發展，近年來我國糧食生產成本快速提高。2004-2012年，稻谷、小麥、玉米三種主糧的土地成本年均增長15.7%，人工成本年均增長10.4%，物質與服務費用年均增長8.7%，都高于同期三種主糧生產價格7.3%的上漲速度，農民種糧的比較效益明顯下降。問題在于，我國工業化、城鎮化進程尚未結束，糧食生產成本上升的進程也未結束，糧食生產成本還將繼續提高。目前我國主要糧食品種國內市場價格已經高于進口到岸稅后價格，開始出現凈進口，今后這很有可能成為一種常態。面對成本上升和進口增加的雙重擠壓，發展國內糧食生產的難度將越來越大。

從資源環境來看，糧食生產發展面臨硬約束。今年，我國糧食將可能實現十二連增，這是好事。但是，我們更要清醒地認識到，我國農業面臨的突出問題是產能嚴重透支。目前我國所實現的糧食生產能力中，相當部分是以犧牲生態環境為代價換取的。我國單位面積化肥、農藥使用量大大超過世界平均水平，也遠遠超過合理使用水平。有近一半的農膜殘留在土壤中，造成“白色污染”。由于長期超采地下水，華北平原已形成大面積漏斗區。全國約有5000萬畝的中度和重度污染耕地仍在繼續耕種，這類耕地大多分布在我國農業高產地區。我國有6000多萬畝陡坡耕地、4000多萬畝嚴重沙化耕地在繼續耕作。我國還開墾了很多不該開墾的濕地。這些都嚴重透支了生態，且在短中期內難以恢復。在未來的農業發展中，如何有序退出這些“不健康”產能、促進農業資源休養生息，又不對全國糧食產量造成大的影響，對一個十多億人口的發展中大國來說，挑戰十分嚴峻。

以改革創新推動農業現代化

應對糧食與食品安全面臨的新形勢新挑戰，根本出路在于以改革創新的思路推進中國農業現代化。。

一要創新農業生產經營體制，積極發展多種形式的適度規模經營。無論是應對糧食生產成本上升，還是從源頭上確保食品安全，都要求解決好我國家庭農業規模過小的問題。我國家庭農場已發展到87萬家，平均規模達到13公頃，農民專業合作社數量超過110萬家，成為農業現代化的重要力量和發展方向。要深化農村土地制度改革，加快承包土地確權、登記、頒證步伐，實行所有權、承包權、經營權三權分置，引導已經轉向非農產業就業和進城定居落戶的承包戶流轉土地經營權，為留在農村、有志務農的農戶擴大經營規模創造條件。要健全多元化的農業服務體系，為規模經營者提供信息、技術、購銷、金融、農機等全方位服務。

二要創新農業科技進步機制，發揮科技對保障糧食與食品安全的支撐作用。近年來，我國農業科技應用步伐加快，2013年科技進步對農業增長的貢獻率提高到55.2%，主要農作物耕種收綜合機械化率達到59.5%，良種覆蓋率在96%以上，科技進步已成為提高糧食產量和保障食品安全的關鍵措施。然而，發達國家農業科技進步貢獻率一般在70%到80%，有些國家超過90%，我國還有很大提升空間。要加快農業科技體制改革，推動農科教結合、產學研協作，促進科技與農業深度融合。

三要完善農業生態環境保護機制，提高糧食生產可持續發展能力。農業可持續發展是生態文明建設的重要內容，必須把生態環境可持續作為農業現代化的重要目標，在資源環境可承載的范圍內來挖掘糧食生產潛力，以解決好地少水缺的資源環境約束為導向，大力發展資源節約型和環境友好型農業。要加快實施土壤污染治理，通過環境風險評估確定重點治理區域，根據污染程度確定治理方式，調整作物的種植結構。加快節水高效農業發展，加強農業水污染治理，對華北地下水超采漏斗區進行綜合治理。推進新一輪退耕還林，開展植樹造林、防沙治沙、濕地保護。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態補償制度，多渠道籌集生態效益補償資金。

四要強化農產品質量和食品安全監管機制，切實保障“舌尖上”的安全。要改革食品安全監管體制，解決好多頭分管、責任不清、職能交叉等問題。

五要創新兩個市場、兩種資源的整合利用機制，為保障國家糧食安全開辟更廣闊渠道。從我國人多、地少、水缺的資源稟賦出發，積極主動利用國際市場和國外資源是大勢所趨，也是理性選擇。中國加入WTO后的事實表明，漸進和可預期的進口增長能實現雙贏。例如，中國大豆進口的增加，帶動了美洲的大豆生產，推動了全球大豆生產和貿易，同時也適應了中國的市場需求，節約了土地和水資源。要堅持開放、透明、公正的原則，均衡、有序、適度增加緊缺農產品的進口，讓世界對中國糧食進口有一個清晰而穩定的預期，避免對國內農業生產和國際農產品市場造成明顯沖擊。

六要轉變食物消費觀念，建立適合我國資源條件和文化傳統的食物消費結構。合理膳食不僅有利于健康，也有利于減輕糧食供給壓力。要以科學營養理念引導食物合理消費，傳承以植物性食物為主、動物性食物為輔的優良膳食傳統，合理改善膳食結構，創新繁榮中華飲食文化。

（本文整理自國務院發展研究中心主任李偉在“2014 中國糧食與食品安全戰略峰會”上的發言）