論生產性服務業發展面臨的制度環境建設

未江濤

[摘 要]在“服務型經濟”背景下，生產性服務業在服務業內部和國民經濟中的比重不斷上升，已成為全球各國推動經濟發展，拉動就業，優化產業結構與提升國際競爭力的重要手段。本文在借鑒發達國家和地區生產性服務業發展經驗的基礎上，指出我國生產性服務業發展在市場準入、政府監管和稅收調節方面存在的問題，并有針對性地提出了健全我國生產性服務業發展制度環境的建議和措施。

[關鍵詞]生產性服務業；制度環境；發展經驗

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0050 — 02

在經濟轉型過程中，生產性服務業的發展已經成為經濟體成熟的重要標志。生產性服務業，又稱生產者服務業，最早由Machlup（1962）、Greenfield（1966）等人提出，Browning和Singelman （1975） 、Grubel和Walker（1989）在前人研究的基礎上，又進一步深化了對生產性服務業的認識，指出生產性服務業是一種生產要素，作為其他商品和服務的中間投入進入生產環節。我國學者李江帆（2004）、朱勝勇（2009）、盛龍（2013）等人也從產業關聯的角度認為生產性服務業是為三次產業的生產過程提供中間投入的服務業。生產性服務業的特殊屬性決定了其在生產活動中的重要地位。作為世界第二大經濟體，2011年，我國生產性服務業增加值占GDP的比重達到32.33%，比2004年提高了5.47個百分點。但與其他發達國家相比，我國生產性服務業仍處于初期階段，比美國同期占比低15個百分點。究其原因，除了與上世紀80年代產業結構輕型化和高加工化，90年代中后期重工業化傾向有關外，現實的制度性障礙也是制約我國生產性服務業快速發展的重要因素。

一、國內外生產性服務業發展經驗

生產性服務業處于生產活動的中間階段，作為特殊的服務性生產要素，發揮著縱向鏈接生產和提升整體質量的作用。正因如此，一些發達國家從本國長遠發展利益出發，通過外包等多種方式，將優勢生產性服務業逐步剝離制造業，進一步推動生產性服務業的專業化和規?；?，以增強未來產業發展的國際競爭力。通過借鑒生產性服務業發展較快國家或地區的成功路徑，可以為我國加快發展生產性服務業提供一些經驗和啟示。

（一）韓國生產性服務業發展經驗

相對于歐美等發達國家，韓國生產性服務業發展比較晚。20世紀90年代前，韓國主要側重發展工業，政府對服務業給予的政策支持非常有限，服務業滯后于整個國家的經濟發展步伐。90年代后期，政府開始重視服務業發展，并在服務業領域對外資開放，金融、保險、運輸倉儲、信息通訊等生產性服務業開始迅速崛起?？v觀韓國生產性服務業發展的歷程，最鮮明的特點就是政府積極消除制約生產性服務業發展的制度性障礙，包括從政策扶持、對外開放、資金支持、稅收優惠、人才培養等方面加以支持，并通過健全法律法規，制定生產性服務業發展重點規劃，明確重點發展行業，撤消服務業與制造業在土地開發和利用方面存在的差別待遇等措施，逐步完善生產性服務業發展的制度性環境。同時，對生產性服務業發展放松管制，放寬市場準入領域，積極引入市場化競爭。

（二）香港生產性服務業發展經驗

目前，香港生產性服務業增加值占服務業的比重已經超過50%，已成為香港的經濟支柱。作為全球最自由的經濟體系，香港一直致力于市場經濟制度的完善。一方面，政府不斷完善行政管理體制，主動從微觀經濟發展領域退出，致力于營造公開、公平、開放、競爭的市場環境，通過制定一系列法律法規，把經濟活動完全納入制度化、規范化、法治化的軌道。另一方面，在政府宏觀調控的環境下，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，真正做到“有形之手”與“無形之手”相結合，形成了誠信公平、法制健全的經濟發展環境。在監管方面，香港政府通過依靠眾多行業協會、同業組織來引導和監督生產性服務企業進行自我約束和自我管理。為了促進生產性服務業發展，香港政府還實行了低稅率的自由貿易政策和投資政策， 積極吸引外資流入運輸、倉儲、金融、商業、咨詢等領域，推動本地生產性服務業的快速發展。

三、我國生產性服務業發展存在的制度問題

當前，國際產業轉移步伐不斷加快，制造業服務化趨勢明顯加強，為生產性服務業發展帶來了難得機遇。但長期以來受計劃經濟體制的影響，我國對服務業發展的重要性認識不夠，在進行改革開放和市場經濟體制轉型過程中，更多關注工業經濟的高速發展，服務業尤其是生產性服務業的對外開放程度和市場化程度并沒有顯著提高，體制性障礙依然是影響生產性服務業發展的突出問題。

（一）行業壟斷嚴重，市場準入門檻過高。目前，金融、保險、通信、倉儲運輸、研發咨詢等領域仍然具有很強的行政壟斷色彩，國有資本占據絕對地位，民營資本和外資很難進入并公平參與競爭。這種“進不來”和“不對等”的現狀造成我國生產性服務業市場化程度低，國際競爭力弱的格局。在要素流通方面，受行政區劃和地方保護主義的負面影響，生產性服務業發展缺乏統一、開放的市場，各地出于行業發展和財政稅收的需要，對外來企業的服務項目征收較高稅收，對本地企業實行優惠貼補措施，一方面造成人為分割需求市場，降低了生產性服務的規模效應。另一方面，破壞了市場公平開放的競爭環境，影響了資源配置效率和生產性服務業的聚集發展，造成重復建設、資源浪費等問題。

（二）監管主體單一，多元化結構尚未形成。在長期計劃經濟體制慣性作用下，我國對經濟領域的監管仍然以政府為主，監管主體主要是行政部門或帶有行政色彩的機構。監管主體的單一性和過度使用行政手段，往往導致監管失效和績效低下，甚至出現尋租問題。在經濟發展步入快車道的同時，由于生產性服務業發展存在產業融合度高、業態發展快等特點，政府很難達到綜合、專業、靈活和及時的監管要求，造成監管制度和監管措施滯后于服務業發展階段，客觀上阻礙了生產性服務業的發展。再加上現有部分準入標準制定較早，無法適應當前行業發展的需要，也造成政府監管無據可依和監管失效。

（三）稅收設置不合理，抑制了發展活力?，F行的稅收制度是基于工業經濟背景下設計的，由于服務業部門的營業稅不能在增值稅鏈條中加以抵扣，因此，在征收營業稅的情形下，生產環節越多，該生產鏈條上企業被重復征稅的次數就越多。基于現有稅收的原因，很多工業部門選擇把研發、設計、咨詢等業務內化于制造業環節，不利于產業鏈的深分工與精細化，阻礙了制造業服務化進程和生產性服務業的規?；?、專業化發展。盡管近年來我國進行了“營改增”的稅制改革，但試點工作僅限于部分地區和部分行業，直接導致增值稅抵扣鏈條不完整，弱化了減稅效果。

（四）信用體制不健全，阻礙市場良性發展。發達的市場經濟，必然要求有健全和完善的社會信用管理體制。我國現有的信用法律法規不健全，使涉及信用的規章制度不能覆蓋社會信用活動的全過程。在操作層面上，由于缺乏統一完善的征信數據體系和標準化的數據標識，以及聯合征信平臺的成員單位間信息化系統建設質量存在差異，造成信用信息數據化的范圍不均衡，數據質量的合規性參差不齊，企業或個人的信用信息不完整。在違反市場信用處置方面，由于懲戒的法律依據不足，通常采用罰款或警告、通告等方式，懲戒機制不完善導致市場違反信用的懲戒成本過低，無法保障咨詢、金融、保險、通信等行業的良性發展。

四、啟示和建議

良好的制度環境是促進生產性服務業發展的催化劑和助推器。在借鑒國內外生產性服務業發展的基礎上，針對我國存在的制度環境問題，本文認為應從以下幾個方面消除制約生產性服務業發展的障礙，形成生產性服務業發展的良好制度環境。

（一）放寬市場準入，建立公平開放的競爭環境。首先，應積極推進壟斷行業改革，培育多元化的市場主體。通過放寬壟斷領域的市場準入資質條件，改變限制過多、透明度低的狀況，逐步建立公開透明、行業統一的市場準入制度。對于一些新興生產性服務業特別是跨界性和融合性較強的行業，應盡快完善有關法律法規，明確準入機制、資質條件，建立新的行業標準和準入制度。其次，應積極消除地方壁壘，構建全國統一的生產性服務業市場，通過取消市場準入地域限制和障礙，擴大地區間開放，促進生產性服務業集聚發展，讓具有低成本和創新優勢的企業在區域間自由發展。

（二）建立以政府主導，多元化的監管體制。政府的作用更多是構建完善的法律法規體系，為生產性服務業的發展提供法律保障，營造適合發展的市場環境。首先，要對現有的法律法規，特別是由部門起草的旨在保護行業權利的舊法做出修訂和調整，重新制定郵政、通信、金融、保險、研發、咨詢等有關部門的法律規則，對市場中的壟斷行為進行監督和限制。其次，要積極借鑒發達國家和地區生產性服務業的多元化管理體制，更多地發揮行業協會、同業商會、專業機構等社會組織的優勢和功能，推動監管主體多元化發展，克服政府單一監管失效的弊端。

（三）推進稅收改革，擴大增值稅覆蓋范圍。“營改增”作為一項重大的稅制改革，從制度層面解決了影響服務業發展的稅收瓶頸問題。一方面，要優先解決生產性服務業發展面臨的重復征稅和稅費歧視問題，為生產性服務業的發展提供公平環境，并使其相關聯的上下游產業享受到“營改增”帶來的減稅效應。另一方面，要利用稅收杠桿，逐步將生產性服務業全部納入增值稅征收范圍，推動生產性服務業從制造業中分離出來，促進市場分工和服務外包，形成服務業與制造業的良性互動。

（四）完善社會信用管理體制，創建良好市場秩序。要按照國務院《征信業管理條例》的規定，從促進生產性服務業規范發展的角度，修改和制定配套的信用法律法規。一是以聯合征信平臺為基礎，不斷擴大聯合征信系統的信用信息的采集和共享范圍，擴大信用信息開放與共享。二是鼓勵社會性征信機構依法開展廣泛的社會征信活動，建立信用信息數據庫系統，統一信用數據標識，便于提取和甄別信用信息。三是建立和完善社會信用懲戒機制，采用行政手段與經濟手段相結合，鼓勵守信與嚴厲打擊投機行為相結合的方式，為生產性服務業發展營造良好的市場競爭環境。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：陳玉榮〕