農村轉移人口離農機制研究

薛藝君

[摘 要]河南省作為人口大省和農業大省，既面臨農村轉移人口離農的壓力和挑戰，也積累了農村轉移人口離農機制建構的經驗。立足于河南省實際和經驗，研究建議：從經濟發展動力的角度提出產業政策作為農村人口有效離農的支撐機制；從城鎮化發展促進的角度提出新城鎮化作為農村人口有效離農的歸宿機制；從社會發展穩定的角度提出公共服務作為農村人口有效離農的促進機制；從制度完善保障的角度提出法制建設作為農村人口有效離農的保障機制。

[關鍵詞]農村；轉移人口；離農機制；公共政策

[中圖分類號]C93 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0093 — 03

農村轉移人口離農是解決“三農”問題的重要形式，也是我國實現城市化、工業化和現代農業的要求，是現階段中國經濟社會發展中的重大戰略問題。它關系到廣大農民增產增收、致富奔小康，關系到城鄉經濟的協調發展，關系到我國社會主義新農村建設，也關系到整個國家和社會的長治久安。

所謂農村轉移人口是指農村人口向城市（鎮）的轉移，這既包括農村人口向其它相關產業系統的轉移，也包括農業人口向農業系統外的其他部門和行業的轉移，還包括農村人口的原有生活方式向城鎮生活方式轉變，它與工業化、城鎮化和農業現代化緊密相聯。在此，我們認為農村轉移人口概念有三個重要內涵：農村、轉移、方向。農村，即轉移主體是在農村這一空間領域，在農業這一生產活動系統，在農民自然住宅區域；轉移，即空間位置的轉移，是生產生活方式的轉移；方向，即轉向城市（鎮），轉為市民化居住生產和生活，是集中化。農民的離農發展是現階段中國普遍的經濟社會現象之一，據國家統計局調查顯示，2011年底僅農民工就達2.53 億人。離農概念有廣義和狹義之分，廣義的“離農農民”，是指從業和收入不依賴農業的農民（戶），主要包括從事非農勞動的離農務工經商農業轉移勞動力、升學和參軍離農人員、喪失勞動能力的農民、不能再從事農業生產的老年農民、農村五保戶等；狹義“離農農民”，是指以農業生產資料（土地）從事農業生產的農戶，在農業居住地生產生活，因為生產方式、生活方式改變，并且離開農村自然居民點集中進行城鎮化的農民（戶）。這個概念的狹義外延是指，離開農業生產方式或離開農村自然居民點而集中于城鎮居住生活，二者有一個條件滿足，就可以稱為“離農”農民。結合當前我國農村發展的社會現實和為保證研究上所指的一致性，本文所使用的離農取其狹義之界定。

河南省是中國人口第一大省，農業人口比重大、農民人均收入低、第一產業比重高、人均耕地面積少、城鎮化水平低、城鄉經濟差別大、農村轉移人口數量大，離農壓力大。改革開放以來，河南省通過農村轉移人口離農的合理有序推進，促進了農村社會的小康化，加速了省域社會發展的城鎮化和城市化，推動了城鄉經濟的協調發展和社會穩定。本研究以河南省為研究對象、立足于河南省實際，在查閱大量國內外有關文獻資料和實地調研的基礎上就如何推進農村轉移人口離農機制構建問題進行了探討，以期進一步豐富農村轉移人口離農的理論和實踐。

一、產業政策：農村轉移人口離農支撐機制

產業政策（industrial policy）是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和〔1〕。產業政策的作用主要是彌補市場失靈，合理配置資源；有效提高民族產業的成長力；熨平經濟震蕩的幅度；不斷發揮后發優勢，提高產業適應能力。具體到農業產業的政策則體現為，政府為了促進農村經濟的發展，實現農民增收，農業現代化，制定的相關“通知”、“決定”、“綱要”、“目錄”和“規劃”之類的相關文件及法律。而這些都可以作為農村轉移人口離農機制構建的重要產業政策。

相關農業產業政策包括：農業產業結構、農業產業布局、農業產業組織，這是構建這一機制的重要內容。第一，農業產業政策有效調控農業結構。即調控產業與產業組織結構、產業在空間的布局結構，使農業的資源在時空區域上間得到合理配置，逐步實現農業產業結構的優化。第二，農業產業政策穩定農業長期發展。即改造農業產業結構，實現農業產業結構的優化，促進農村經濟的增長。第三，農業產業政策的區域，組織，結構等政策表現為“集合”的政策。這些成才能夠形成合力，發揮“集聚”效應，對農村轉移人口離農起著非常重要的調控的間接效應。第四，農業產業政策可以影響供給。即通過政策杠桿有效影響部分農業相關產業的發展，以期實現完善和合理化產業結構，調節產業之間的關系，使農業產業實現供給和需求的總量、結構的平衡。

在離農轉移人口進入的產業中，不同產業部門對轉移勞動力的要求和標準不同。當然，即便是同一產業部門，如果要求技術標準不同，當然需求就不同。〔2〕因此一方面如果大量產業政策最終促使農村轉移人口導向了第二產業，這樣勢必影響第三產業的發展；另一方面，當前對于高新技術產業的倚重，有一種忽視發展簡單技術產業的勢頭，這并不能有效提高轉移人口更好適應簡單技術產業的能力。所以，當前河南省在加快農村轉移人口離農的問題上，必須重視產業和技術差別對于吸納農村轉移人口的影響。

二、新城鎮化：農村轉移人口歸宿機制

新城鎮化的核心是人的城鎮化。當前和今后一段時期，有序推進農業轉移人口市民化是河南省城鎮化的一項重要戰略任務。針對“以農村轉移人口市民化為核心，積極推動城鎮化健康發展”的討論，我們認為：河南在推進農村轉移人口市民化取得了一定的經驗，但還存在諸如大量轉移人口尚未成為城鎮居民、地方政府推進農村轉移人口市民化主觀意愿不強與客觀財力支撐不足并存、農業轉移人口訴求分化對政府履行社會管理和公共服務職責提出新挑戰等不少亟待解決的問題。各級政府應堅持以人為本，以農村轉移人口市民化為核心，以城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋為著力點，堅持用就業轉移帶動人口集聚，堅持以制度創新推動農村轉移人口市民化，積極推動城鎮化健康發展。

（一）加強城鎮化規劃服務

2014年，住房城鄉建設部發布了《加快城市基礎設施建設推進城鎮化健康發展》通知。通知指出，緊緊圍繞住房和城鄉建設部的中心工作，推進深化改革，以貫徹落實國務院關于加強城市基礎設施建設的意見為重點，加快城市基礎設施建設，促進城市基礎設施轉型升級，大力推進城鎮節能減排，改善城鎮人居生態環境，切實加強城市綜合管理，預防和治理“城市病”，推進城鎮化健康發展。這就為城鎮化健康發展提出了要求，設立了標準。

農村轉移人口離農之后，城鎮能否承載和滿足需求，就要求對城鎮化過程中負荷更多的基礎設施提供更好地規劃與服務。農村轉移人口離農后，新設計的城鎮安置社區，更需要有良好的規劃，這些都是城鎮化健康發展的有效保障，更是對農村轉移人口離農機制構建的必要環節。

（二）開展村莊管理，整治“空心村”用地

農村問題的重點是保護耕地資源，耕地資源的潛力重在“空心村”的整治。農村轉移人口離農之后，大量自然村由于交通、自然、生活便利程度等的限制，沒有人口的自然村數量出現增長趨勢，這些土地如何管理、如何集約，成為城鎮化健康發展的重要問題。

近年來，河南省國土資源管理部門結合全省發展的情況，有效開展了“空心村”、磚瓦窯及工礦廢棄地的“三項整治”和土地開發整理工作。河南省開展“三項整治”以來已整出70萬畝土地，已連續7年實現了耕地占補平衡，有力地支持了全省經濟建設，使重點項目用地全部優先得到了保證。筆者調研發現，河南省鄧州市全力推進“三項整治”工作，全市開展“空心村”治理的自然村落已達179個，新增耕地664.5公頃。尤其是鄧州市對于在拆遷過程中的“弱勢”群體的權益保障做出了有益的嘗試，不僅保障了土地的整理，也保障了他們的基本權益，體現了人文關懷。市委通過積極的采取財政補助、民政扶助、信貸支持、集中建設幫扶等舉措，妥善予以安置。鄧州通過“保障”性整理，使土地得到了有效擴容，使城市發展空間得到保障，也體現了和諧整治。有了和諧整治，才能有效減少“空心村”治理工作的阻力和障礙，實現“空心村”治理工作的快速、整體推進〔3〕。

（三）引導教育離農農民養成健康生活方式

農村轉移人口離農機制構建需要改善農村生產生活環境，培養農民科學、文明、健康的生產方式和生活習慣。農村轉移人口離農，一部分成為了城鎮居民或者集中在城鎮長期居住，短期內他們還很難從內而外的轉化，即生活方式行為習慣還無法很快養成城鎮化的節奏。他們需要有引導和教育形成新的生活方式。〔4〕當然，培養了良好健康的生活方式，有利于社會和諧，有利于生產力的新解放，有利于新農村建設。因此，應以政府為主導多方協力引導離農農民重視學習，形成文明的生活方式。

三、公共服務：農村轉移人口離農促進機制

農村轉移人口離農機制構建離不開政府的宏觀調控，這就要求政府履行社會管理和公共服務職責。政府作為社會管理的主體，社會管理職能的核心內容就是公共服務（體系）的提供，主要體現在如下幾個方面：

（一）在社會保障方面提供平等待遇

隨著農村城鎮建設的不斷推進，失地農民人數逐步增加，失地農民的社會保障問題已成為農村轉移人口離農進程中亟待解決的問題。首當其沖的是，政府和兩委應首先考慮征地補償的科學規劃與使用，不能只是發錢，或者辦廠這么簡單，應該系統考慮未來離農人口的養老，再就業，新居所等問題。另外，應該在養老醫療保障方面盡快享有和城鎮居民統一的標準，尤其是伴隨著近期中央關于戶籍改革的契機。結合一些地方在實際工作中的經驗，對“男滿60周歲、女滿55周歲”的整體被征地村民，可依一定標準由地方政府財政先期進行養老補助，并隨著城鎮居民最低生活保障標準的提高而做相應幅度的調整。讓農村轉移人口離農后在社會保障方面能夠有所期待，能夠享受和城鎮居民相當的公民待遇。

（二）在就業方面不斷提高就業力

注重發揮市場力量，在政府引導下，調動企業、社會和農業轉移人口積極性，形成合力共同推動此項工作。為此，政府應將享受培訓補貼的范圍由轉移前技能培訓擴展到在崗技能提升培訓，首先對有創新項目和創業激情的離農青年進行資金支持，給予特殊優惠政策；鼓勵和要求部分農村金融機構對有農民創業構建傾斜政策；通過教育培訓，不斷引導離農轉移人口形成新的就業觀念，鼓勵他們先有“活”后有“業”的新就業模式。通過多種形式的繼續教育模式，提高離農人口中的“4050”人員就業力，鼓勵他們從事一些城鎮化必須的基礎工作如：城市綠化，保潔，治安維護等工作。政府要不斷完善農村轉移人口就業合法權益的保護，使他們出了“力”能得到“利”，享受各種勞動者應有的保險保障；對于幫助轉移人口離農的企業和個人要給予表彰和獎勵。

（三）在住房保障方面讓離農農民居有定所

農村轉移人口離農之后，有的是失地的農村轉移人口，有的是失掉居住地的農村轉移人口，亦或是兩者兼而有之，住房保障成為公共服務的重要方面。

在進一步鞏固保障性安居工程建設成果，不斷擴大保障面的同時，把解決離農農民在城鎮的居住困難問題作為城鎮化住房保障工作的重要內容，納入城鎮化住房保障體系統籌安排解決。對有穩定職業并在城鎮居住一定年限的農民工逐步取消戶籍限制，納入公共租賃住房保障范圍。對于失去自然居住地的轉移農民應該給予集中安置集聚居住。

（四）以公共產品提供促進農村轉移人口市民化

注重圍繞農業轉移人口改善公共服務，不斷加大投入。河南省開發區、工業園區建設的公寓化管理集體宿舍和企業自建的公共租賃住房數量不斷增加，條件逐步改善。在農業轉移人口比較集中的社區建設綜合服務中心，提供各項公共服務的咨詢和相關服務，提供設備優良的閱覽室、網吧、健身房等設施，有的還設有法律咨詢室、人大代表工作室等。如洛陽市完善基層醫療衛生機構網絡，方便流動人口就近就醫；建立勞動就業管理信息系統；將農業轉移人口隨遷子女納入中小學、幼兒園建設規劃范圍，統籌考慮建設規模。

以城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋為著力點推進城鎮化建設。推進城鎮常住人口基本公共服務全覆蓋是農業轉移人口市民化的關鍵，應根據不同地區經濟發展存在差距的客觀現實，以“同地群體同覆蓋，區域標準有差異”為基本公共服務方向，以存量優先為原則，重點解決已進城多年、新生代農民工基本公共服務問題，還上歷史欠賬，同時兼顧異地就業的城鎮居民。

四、法制建設：農村轉移人口保障機制

隨著農村轉移人口進程的加快，離農人口將更成規模的向城鎮轉移，或者城鎮化轉化，這是動力所促使的，因為其工作、居住、子女教育等將不同程度的在城市進行，他們的市民化也必將成為一種趨勢。〔5〕市民的身份資格與權利資格，是農村轉移人口在市民化過程中理當享有的應然權利，在均衡資源配置、創新政策制度的基礎之上體現完備的市民權利，從理論與實踐上通過立法、執法、司法三位一體的共同作用，實現農村轉移人口應然、法定、現實權利的遞進轉換。

（一）相關法律制定與完善

從公平正義、勞動權益維護及身份認同等方面推進法制建設，為農村轉移人口順利轉移提供法律保障。完善而有效的農民工權益保護法律、法規，政策，可以保證在城市勞動力市場的農村轉移人口正常合法的權益，使農村人口轉移人口和城市居民的享受同等的就業機會，確保沒有惡意拖欠工資，確保職業介紹機構不敢欺騙農村勞動力，保證正常的工作環境等。從農業的影響，農村人口轉移之后的社會保障體系是與當前的戶籍制度改革相適應的，并與河南省經濟實力條件相對應。在傳統的農業大省河南省還有“土地是農民的保障”的片面理解，使農村人口基本排除在養老，失業，醫療等社會保險之外了。雖然在城鎮的所有工人的社會保障政策比較完善，但是由于現有的省際轉移社會保險是比較困難的，因此，對雇主們并不關心農民工，對于農民工的保險保障的統籌就應該被保障。不同的城市和農村社會保障制度，使農村人口在城市沒有安全感，受農業農村人口轉移過程的影響。目前，我國頒布的《勞動法》、《勞動合同法》以及系統的改進最低工資制度，包含實施養老，失業，醫療，社會保障制度的建立，對農民工，農民工權益保護的制度法律改進可以有效解除煩惱，這將進一步促進農村轉移人口離農并且在城鎮從事相關工作。

（二）制度建設保障機制構建

新制度經濟學指出，在中國當前的改革進入深水區后，制度成為我們最為重要的投入以及有效資源。當前農村轉移人口離農制度改革正是城鄉分割體制下的人口紅利轉向體制改革創新紅利的重要時期，因此如何以制度創新推進農業轉移人口市民化健康發展，就成為我們當前推動離農機制構建的核心。比如不斷改革的財稅體制，依據中央的決策導向，我們不斷有效提高地方財政的能力；財政支出結構逐步實現向人均公共財政支出的傾向；地方應該依據常住人口規模，來規劃和預算財政轉移支付、配置公共資源。加快土地管理制度改革，盡快健全農村土地承包經營權流轉和宅基地使用權管理機制，增加農業轉移人口落戶城鎮的資產。加快戶籍管理制度改革，實施具有地方特色的落戶政策，合理的推動農村轉移人口離農進而轉化為市民的身份。尊重市場，拓展多元化融資渠道，不斷鼓勵和推動民間資金建設經營性的公共服務設施，切實解決城鎮化建設中的資金短缺問題。

綜上所述，在頂層設計時要充分考慮區域發展總體戰略和主體功能區戰略的深意；在實施推進時應重點突出循序推進，如在住房保障方面應以提供公租房為主，在社會保險方面宜重點推動轉移接續。為此，應建立健全區域和城鄉之間社會保障轉移接續體制，按照增強公平性、適應流動性、保證可持續性的原則，逐步建立基于公民身份號碼的一卡化社會管理公平公正體系，科學合理構建農村轉移人口離農機制，為中原經濟區建設提供支持。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 張改素，丁志偉，胥亞男，王發曾.河南省城鎮體系等級層次結構研究——基于河南省新型城鎮化戰略分析〔J〕.地域研究與開發， 2014， （01）.

〔2〕 牛艷華，黃向球，李賽.河南省農村富余勞動力轉移策略思考〔J〕.河南科學，2013，（12）.

〔3〕 程建平.中國與日本農村剩余勞動力轉移模式比較研究〔J〕.鄭州大學學報：哲學社會科學版，2007， （03）.

〔4〕 程建平.新農村建設背景下農村勞動力轉移途徑分析〔J〕.鄭州大學學報：哲學社會科學版，2008 ，（03）.

〔5〕 李強.影響中國城鄉流動人口的推力與拉力因素分析〔J〕.中國社會科學，2003， （01）.

〔責任編輯：史煥翔〕