進一步找準國土資源工作在大局中的位置

姜大明

把“盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力”作為當前和今后一個時期國土資源工作在大局中的定位。

2014年是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的第一年，任務艱巨繁重。我們要與以習近平同志為總書記的黨中央保持高度一致，用中央領導同志關于國土資源工作的新論述、新要求統一認識、指導工作，使國土資源工作始終保持正確方向，不斷實現更大作為。當前和今后一個時期，國土資源工作的總要求是，以黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神為指導，認真學習貫徹中央領導同志關于國土資源工作的一系列重要指示精神，穩中求進，改革創新，在大局中找準工作位置，把深化改革作為工作動力，以改革紅利激發市場活力，努力做到保護資源更加嚴格規范、利用資源更加節約集約、維護群眾權益更加有力有效；不斷提高資源保障和管理服務水平，促進經濟提質增效升級和持續健康發展。

不謀全局者，不足以謀一域。觀大勢、議大事、謀全局、管本行是做好國土資源工作的前提。要搞清什么是大局。科學發展是大局，經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態文明建設五位一體的總布局是大局，走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展道路是大局，十八屆三中全會對全面深化改革作出的部署是大局，中央對今年工作“穩中求進，改革創新”的總體要求同樣是大局。要搞清國土資源在大局中的作用。國土資源是生活之基、生產之要、財富之源、生態之本，支撐各行各業，關系千家萬戶，影響千秋萬代。國土資源是重要的自然生產力，是現實生產力的基礎和構成要素，對經濟社會發展具有重要的基礎性、戰略性和根本性作用。

工作定位準不準，依據主要看三條。一是中央的要求。目前已經十分明確，就是要我們堅持兩個最嚴格的制度，堅決守住耕地紅線、節約集約利用好資源，積極穩妥推進改革，切實維護群眾權益。二是發展的要求。目前我國已經進入了三期疊加的新階段，即經濟增長的“換擋期”、結構調整的“陣痛期”、前期刺激政策的“消化期”。面臨的任務是穩增長、調結構、促改革，轉變發展方式、調整經濟結構、提高質量效益是經濟工作的主線。三是應對困難挑戰的要求。除了前面提到的各種問題外，我們在工作中也積累了許多矛盾，這些矛盾多數都直接或間接地與維護群眾權益有關。據此，部黨組按照以人為本、全面協調可持續的科學發展要求，經過反復研究、充分論證，提出把“盡職盡責保護國土資源，節約集約利用國土資源，盡心盡力維護群眾權益”作為當前和今后一個時期國土資源工作在大局中的定位。

盡職盡責保護國土資源是黨和國家賦予我們的基本職責

國土資源工作的主要職責是負責土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的調查、評價、規劃、管理、保護和合理利用。土地是最重要的自然資源，也是國家主權的象征。“地者，政之本也”，“但存方寸地，留與子孫耕”，這是古人對土地重要性的認識。改革開放以來，大規模的土地征用與開發為工業化、城鎮化積累了資金，支撐了發展，但耕地、特別是優質耕地快速減少，對確保國家糧食安全形成了威脅。礦產資源的低效利用和濫采濫挖，也造成了一些地方的生態問題，這種發展是不可持續的。國土資源不可再生，在國土資源問題上犯錯誤往往不可逆轉。環境保護不能走先污染后治理的老路，國土資源先破壞再修復的路子也同樣走不通。對一些地方破壞國土資源的錯誤做法，群眾斥之為“吃祖宗飯，斷子孫路”。習近平總書記用“既要金山銀山，又要綠水青山；寧要綠水青山，不要金山銀山”來表明黨和國家保護資源環境的堅定決心。盡管土地二次調查顯示耕地賬面數量有所增加，但實際耕地還是那么多，糧食產能并沒有增加，人均耕地還在減少。盡管找礦突破行動取得了重要階段性成果，但我國大宗礦產品供需矛盾依然突出、對外依存度依然高企。人多地少和資源相對緊缺的基本國情，決定了我們必須盡職盡責保護國土資源，推動經濟社會在保護中發展、在發展中保護。

在保護國土資源上，要按照中央要求重點抓好四方面工作。一是提高耕地占補平衡質量。多年來，各地在耕地占補平衡上做了大量工作，守住了18億畝耕地紅線。但也確實存在重數量、輕質量問題。南方水田減少一個福建省的總量，就是很好的證明。今后的占補平衡要以提高耕地生產能力為目標，在保證耕地數量的同時，把耕地質量放在首位，堅持統籌規劃、先建備補、占優補優、占水田補水田。要完善耕地質量等級評定與監測，提高耕地質量管理水平。二是劃定永久基本農田。城鎮周邊的耕地，多是長期形成的高產田，在城鎮發展的過程中，被鋼筋水泥一圈一圈地吃掉，會造成嚴重后果。我部和農業部對這一問題進行了認真研究，達成了共識，決定共同做好這項工作。劃定永久基本農田，要先從控制發展規模的500萬人口以上大城市周邊開始，由大到小，逐步覆蓋各類城市和小城鎮；由近及遠，從城市周邊擴展到廣大農村，覆蓋全部基本農田。永久基本農田一經劃定，城市建設必須跳出去，搞串聯式、組團式、衛星城式發展。三是劃定城市發展邊界。城市建設無序發展，原因是沒有控制好開發強度，沒有劃定城市開發邊界。我們將與住建部門緊密配合，從每個城市、特別是大城市的實際出發，在劃定城市周邊永久基本農田的基礎上，修訂城市土地利用規劃和城市建設規劃，盡快把城市發展邊界確定下來，并選擇部分縣市開展“三規合一"或“多規合一”試點。四是劃定生態保護紅線。堅定不移地實施主體功能區戰略，在國土規劃和土地利用規劃中明確開發強度，劃定生產、生活、生態空間。嚴格落實規劃和用途管制，城市中的自然山水要嚴格保護；農村建房要慎砍樹、禁挖山、不填湖；沿海、山區建設要順應自然、依山順勢，不得隨意劈山填海、平壑造地；在青藏高原世界屋脊、三江源中國水塔等自然保護區開展地質勘查和礦產開發，必須認真貫徹生態保護優先、尊重群眾意愿的原則。

節約集約利用國土資源是我們保障科學發展的核心任務

《憲法》規定“國家保障自然資源的合理利用”。節約資源是我國的基本國策，建設資源節約型、環境友好型社會是全面建成小康社會的重要內容。李克強總理指出，發展是硬道理，節約是大戰略，講清了節約集約利用資源與保障科學發展的關系。在社會主義初級階段，發展是解決我國所有問題的關鍵，我們必須把保障發展作為核心任務。但是，我們保障的是以人為本、全面協調可持續的科學發展，如果對那些違背發展規律、盲目粗放的發展也一概保障，我們就會犯不可挽回的歷史性錯誤。保障科學發展，國土資源節約集約利用起著基礎性作用，資源利用方式的轉變將有力促進經濟發展方式轉變。當前，資源供需矛盾突出和資源利用方式粗放并存，國土資源利用粗放是造成發展方式粗放的一個重要原因。據統計，我國城市每平方公里僅7000多人，遠低于全國每平方公里1萬人的標準，提升潛力很大。城市用地結構不合理，工業用地多、居住用地少，建設用地多、生態用地少。目前城鎮工礦建設用地中，處于低效利用狀態的5000平方公里，占全國城市建成區的11%。我國礦山數量多、規模小、布局散，綜否利用水平不高，礦山地質環境問題突出。古人說，“取之看度，用之有節，則常足”，“近山不可枉燒柴，近河不可枉用水”，就是說要十分珍惜資源、節約用好資源。在我們這樣一個人口眾多、資源相對不足的發展中大國，不應該也不允許大手大腳浪費寶貴的土地資源和礦產資源。因此，我們必須立足國情，把節約集約作為保障發展的核心和主線，作為必須高高舉起的一面旗幟，對科學發展堅決予以保障；對粗放式的盲目發展，采取有力措施加以抑制和糾正；切實做到城市用地節約集約，工業發展集約高效，現代農業集約經營，礦產開發集約有序。

要在全國實施國土資源節約集約利用行動計劃，著力提高土地和礦產資源節約集約利用水平。主要把握好以下重點。一是嚴控增量，盤活存量。強化土地規劃管控，改進土地計劃管理，嚴格控制城鎮建設用地擴張，加強礦產資源規劃統籌。中央要求，東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主，今后將逐步調減東部地區新增建設用地供應，除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。要根據“三個一億人”的部署，制定相應政策，分類解決大約一億農村轉移人口落戶城鎮、大約一億人的棚戶區和城中村改造、中西部地區大約一億人城鎮化的用地保障問題。穩步推進城鎮低效用地再開發，強化工業園區用地內涵挖潛，因地制宜盤活農村建設用地，繼續推進工礦廢棄地復墾利用，推動礦產資源開發整合。二是優化結構，提高效率。既要以國土資源利用結構調整和方式轉變促進經濟結構調整和發展方式的轉變，又要按照國家區域協調發展、產業轉型升級、城鄉一體化發展的要求，搞好國土資源供應結構和利用結構的優化調整。既要切實發揮好市場配置資源的決定性作用，又要通過建設要素市場、完善價格政策、健全有償使用制度和出讓制度更好發揮政府作用，更加重視用經濟手段倒逼資源利用方式轉變。建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格，堅決杜絕工業用地零地價甚至負地價。大力推進礦產資源開發市場配置，完善出讓制度，嚴控協議出讓，全面推進油氣探礦權競爭性出讓，加快構建“部控省批”的礦業權審批制度。三是綜合利用，健全標準。統籌城鄉土地利用，鼓勵地上地下立體開發，探索基礎設施綜谷利用。加快儲量管理體制改革，完善礦產資源綜合勘查開發制度，繼續開展礦產資源綜合利用示范基地和綠色礦山示范區建設。推進海岸帶綜合整治。嚴格土地準入條件，健全土地使用標準，完善礦產資源評價與開發利用標準，積極推進以“三率”為核心的礦產資源節約集約利用標準體系建設。

盡心盡力維護群眾權益是我們工作的根本出發點和落腳點

土地工作是最重要的群眾工作之一，與百姓生產生活息息相關，與群眾利益緊密相連。工作做得好，群眾得實惠；工作出偏差，群眾利益就會受損害。據國家信訪局統計，我國群體性上訪事件60%與土地有關。涉及土地問題的矛盾積累多了，將嚴重影響社會和諧穩定。李克強總理指出，現在有的地方在農村違法違規征地、脫離實際趕農民上樓，這種做法必須糾正。維護群眾權益，做好群眾工作，必須牢記宗旨，自覺踐行黨的群眾路線。對人民群眾要常懷敬畏之心，為老百姓辦事要常抱歉疚之情。群眾擁護滿意，我們做工作才有合法性；得不到群眾擁護，我們遲早會垮臺。對人民群眾常懷敬畏，才能視人民如父母，不做群眾對立面；為百姓做事常抱歉疚，能“不用揚鞭自奮蹄”，謙虛謹慎地當好人民公仆。要牢記得罪誰都不能得罪老百姓，算計誰都不能算計老百姓，在土地問題上引發群眾不滿意，多數都是因為算計百姓造成的；出現矛盾時不要輕言群眾不聽話，而要看看我們有些干部是否不像話，因為即使一些工作合法合規，但如果作風粗暴、態度生硬、方法簡單，結果也會好事做壞、適得其反。

維護群眾權益要落實到行動上，落實到深化改革、政策制定、征地拆遷、保障房供地、土地整治、礦產開發、地災防治、執法督察等各個方面，體現在國土資源決策、執行、監督的各個環節。要充分尊重和保障群眾對土地問題的知情權、參與權、表達權和監督權。公開透明、公平公正是維護群眾權益最有效的法寶。在土地問題上要充分尊重群眾意愿，沒有得到群眾認可，再好的規劃、再大的項目也不能強迫推行。在執法監察中，要把維護群眾權益作為重要內容，對違規建設要發現在初始，解決在萌芽，對各種侵害群眾權益的行為必須做出嚴肅處理。土地督察機構要嚴守耕地紅線、督導節約集約、維護群眾權益。要高度重視涉及土地礦產的信訪工作，對信訪反映的涉及群眾利益的突出問題，必須認真解決。訴求合理的要解決問題到位，訴求無理的要思想教育到位，生活困難的要幫扶救助到位。維護被征地農民合法權益專項督察行動要持續開展下去，督促有關地方政府把涉及群眾土地權益的矛盾切實解決好。

（本文系作者在全國國土資源會議上的講話，有刪節，標題為編者所加）