耕地“多”出2億畝的背后

伍振

第二次全國土地調查數據多了2億畝并非我國實有耕地數量真的增加，同時，由于耕地質量的下降和土地污染的加劇，我國耕地國情沒有變，耕地紅線必須嚴守。

12月30日，國新辦就第二次全國土地調查主要數據成果舉行發布會。根據調查結果，我國耕地面積比過去掌握的數據多出2億畝。對此，國土資源部副部長王世元說，二次調查數據多了2億畝并非我國實有耕地數量真的增加，我國耕地國情沒有變，耕地紅線必須嚴守，對于節約集約用地、保護耕地的把控不能放松。

公開“二調”數據

“土地二調”于2007年7月1日正式啟動，調查的主要內容包括各省、市、縣的農村土地面積、城鎮土地面積、基本農田面積等數據，以及各級土地利用數據庫建設等情況，采用的是衛星遙感成片技術，中央和地方財政為此總計投入超過150億元。

2009年年底“土地二調”匯總結果顯示，除了全國耕地面積比2008年公布的數字有所增加，建設用地是5.36億畝，比上一年官方公布的相應數據多出4000多萬畝。

全國耕地面積、建設用地面積之所以都出現“逆增長”，主要原因一是過去地方政府出于多用地、多占地的利益考慮，上報時存在少報、瞞報；二是，過去采用航拍，受限于飛機數量、地形、天氣等原因，統計面積因此也有遺漏。

中國政府曾在1984-1997年完成第一次全國土地調查。當時農業稅還未取消，中央也還沒有實施糧食直補、良種補貼等政策，為減輕稅收壓力，地方政府普遍采取了少報耕地面積的策略。1995年底，國家統計局公布的全國耕地面積是14.2億畝，但1997年全國土地調查結束，國務院公布的全國耕地面積是19.6億畝。耕地面積同樣出現“逆增長”。

二調數據顯示，2009年全國耕地數是20.31億畝，此后每年通過年度土地利用變更調查，采取與二次調查同樣的方法變更，到了2012年，耕地數據是20.27億畝。這和過去我們傳統掌握的數據比，從數據上看，多出來2億畝。

國土資源部副部長王世元在發布會上表示，雖然二次調查數據多了2億畝，但是并不是說我國實有耕地數量真的增加了，是我們調查的手段先進了，方法先進了，組織方式周密了，把原有的、實有的耕地調出來。

有專家認為，“土地二調”中耕地面積再度出現大幅“逆增長”，主要是源于近些年中央實施的各種農業補貼。2004年糧食直補政策出臺，由于農業補貼大都與耕地面積相關，因此各地少報、瞞報的耕地面積都開始顯露出來。據介紹，在“土地二調”中，僅黑龍江省的耕地面積就多出7萬畝，內蒙古、新疆等省區的耕地面積也都有較大幅度上升。

對于耕地面積的增加，經濟學家厲以寧深有體會。在其曾經對土地確權試點市縣進行調查時，厲以寧發現幾乎耕地面積都有增加。而一些地方政府給其提交的報告顯示，經過土地重新丈量后，浙江嘉興耕地面積大約增加了20%；湖州、杭州耕地增加面積類似。

厲以寧表示，土地重新丈量后耕地面積之所以增加，其原因有四個：一是，承包土地開始時，土地質量有優劣，劣地是經過折合的；二是，機械化耕種使得田埂被拆掉，土地平整，零碎地塊相連；三是，田邊地頭的荒地、低洼地也在被利用，計入重新丈量的面積總數中；四是，此前，出于少繳納農業稅，農民有少報土地的動機。但是農業稅取消后，土地可以入股、轉包、出租，農民有如實報土地的動機。

在建設用地方面，由于國土資源部對建設用地指標控制很嚴，也導致建設用地瞞報成風。“土地二調”中“新增”4000萬畝建設用地，主要就是市縣政府在GDP增速、土地出讓金的壓力之下，違規違法占地未被統計在內。

中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾表示，“每年的土地指標差不多都被省、市瓜分完了，到了縣里已經所剩無幾，但縣里的建設卻照樣搞得紅紅火火。”

2010年國土資源部就曾將“土地二調”情況向國務院做了匯報，考慮到公布結果可能造成地方違規征地再掀高潮，有關方面最終還是對“土地二調”結果采取了保密手段。從2009年開始，在每年發布的《中國國土資源公報》中，再沒有出現新的全國耕地面積數據。

耕地質量下降是事實

王世元在發布會上表示，從優質耕地減少的情況看，2007年以來全國城鎮用地增加是比較快的，優質耕地減少得多。13年間，城鎮用地增加4178萬畝，占用大多是優質耕地。僅東南沿海5省就減少了水田1798萬畝，相當于減掉了福建省全省的水田面積。

從補充耕地的能力和質量看，耕地后備資源嚴重不足。上海、天津、海南、北京可供開墾的未利用土地接近枯竭，江蘇、安徽、浙江、貴州等省也都很有限，建設占用耕地的補充難度很大。同時，雖然十幾年來基本實現了建設占用耕地占補平衡，但占近補遠、占優補劣、占水田補旱地的問題客觀存在，或者說比較普遍。

考慮到城鎮化擴張所占用的優質耕地，中國社會科學院農村發展研究所宏觀室室主任黨國英表示，耕地平均質量沒有提高是肯定的。在今后，一是要采取嚴格舉措，防止“占優補劣”的情況出現；二是劃定農業保護區；三是提高城市土地集約利用率，挖掘現有存量建設用地的利用效率。

此外，土地污染問題也進一步導致耕地質量下降。環境保護部土壤狀況調查結果表明，中重度污染耕地大體在五千萬畝左右。國土資源部的地質環境調查，在區位上，在整個評價上，和他們趨同。

王世元表示，土地污染問題黨中央、國務院及地方各級政府高度重視，將采取措施，這些地方不能再繼續耕種。過去出現過鎘大米的新聞報道，這些問題已經得到嚴格制止。下一步，國家和地方政府要拿出相當大的資金修復，就是體現今后的發展要科學發展，對人民的生命財產更要負責。下一步為解決土地污染問題，國家每年將拿出幾百個億，啟動重金屬污染耕地修復、地下水嚴重超采綜合治理的試點。

繼續實行最嚴格的耕地保護制度

二調耕地數據多出來兩億畝，是不是意味著耕地保護政策將有所松動？對此，王世元解釋道，調查出來數據多了這么多，但是，第一，從耕地的分布和利用狀況看，只是對生態的修復和生態建設有了一些回旋的余地。東北和西北地區的林區和草原，以及25度陡坡地上的1.49億畝的耕地，相當一部分要有計劃、有安排地退耕。國家從明年開始做這方面的計劃。第二，還有相當數量的耕地因中重度污染已不太適宜耕種，明年也要啟動修復。第三，還有相當一部分耕地因工礦塌陷、地下水超采也不適宜耕種。總的看，我們實有耕地就那么多，適宜穩定利用高的也就是18億畝多。

綜合考慮現有的耕地數量、質量和分布以及人口增長發展用地和糧食消費需求等因素，王世元說，我國的耕地保護形勢仍十分嚴峻，所以我們就得出了這樣的結論：國情沒變，耕地紅線必須嚴守，底線必須保住，現有的耕地總量必須保持基本穩定。

對于下一步的政策走向，王世元介紹，按照中央提出的要求，一定要嚴防死守18億畝耕地紅線，既要保數量，又要保質量，同時現有的實有耕地還要保持基本穩定。按照這樣的要求，國土部將在土地利用規劃、計劃管控上，在占補平衡、實際補充能力和質量上，在高標準農田建設上和基本農田劃定上，在下一步的土地執法監察上做調整和強化，來保障中央要求的落實。

此外，二調顯示，建設用地增加得比較快，存在土地利用粗放問題。數據顯示，在城鎮用地增加較快的背景下，村莊用地不降反增，2007年以來增加了1837萬畝。有專家認為，村莊用地隨著農村人口的轉移，應該是降下來了，但是有很多其他因素，比如空心村的問題，使得農村土地浪費和閑置嚴重。此外，所以許多地方普遍存在建設用地格局結構失衡的現象，亟需調整。

王世元表示，按照中央提出的嚴控增量、盤活存量、優化結構、提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度的總要求，國土資源部正在研究加強節約集約利用土地的頂層設計。在重點保障四化同步發展對增量用地需求的同時，進一步加大盤活存量用地的力度，重點解決好城鎮低效用地和農村空閑用地的盤活，逐步降低經濟社會發展對增量用地的依賴，著重優化空間結構，完善發展模式，轉變利用方式，控制開發強度，以促進經濟轉型發展。

（資料來源：中國經營報、21世紀經濟報道、新京報等）