一道日漸艱難的數(shù)學(xué)題

伍振

我國(guó)人均耕地少，耕地后備資源不足，可建設(shè)占用耕地的需求卻十分旺盛，因此，既保護(hù)耕地又保障發(fā)展是國(guó)土資源管理部門必須面對(duì)的一項(xiàng)重要課題。

作為“全國(guó)十八個(gè)改革開(kāi)放典型地區(qū)”、“中部第一縣”，長(zhǎng)沙縣的綜合競(jìng)爭(zhēng)力位居湖南省各縣（市）的首位，列2013年全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣（市）的第8位。在高速的發(fā)展中，長(zhǎng)沙縣用地需求大，然而耕地后備資源極其匱乏。據(jù)長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局規(guī)劃耕保科科長(zhǎng)何穎介紹，長(zhǎng)沙縣每年減少的耕地超過(guò)新增耕地，耕地總量在逐年減少；特別是自2009年以長(zhǎng)沙縣耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)逐漸轉(zhuǎn)為易地補(bǔ)充為主，從而導(dǎo)致長(zhǎng)沙縣耕地總量呈明顯凈減少趨勢(shì)。

長(zhǎng)沙縣面臨的耕地保護(hù)形勢(shì)異常嚴(yán)峻，耕地占補(bǔ)平衡逐漸成為了一道日漸艱難的數(shù)學(xué)題。

積極措施

針對(duì)占補(bǔ)平衡工作中出現(xiàn)的難題，長(zhǎng)沙縣已采取了一些積極措施。

“首先是嚴(yán)把用地預(yù)審關(guān)，從源頭控制占用耕地。”何穎介紹。

在建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審過(guò)程中，長(zhǎng)沙縣嚴(yán)格土地用途管制，嚴(yán)格按照節(jié)約集約利用土地的各項(xiàng)行業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核，對(duì)不符合土地利用總體規(guī)劃、不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)供地政策、不符合條件占用基本農(nóng)田選址的項(xiàng)目一律不予通過(guò)，對(duì)超標(biāo)擴(kuò)大用地規(guī)模的予以核減。

“以2012年為例，我縣經(jīng)過(guò)用地預(yù)審核減建設(shè)用地項(xiàng)目10個(gè)，核減用地面積30公頃，其中占用耕地面積約12.6公頃。”何穎說(shuō)。

與此同時(shí)，長(zhǎng)沙縣加大補(bǔ)充耕地項(xiàng)目實(shí)施。

據(jù)長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局土地整理中心主任黃樹(shù)峰介紹，2006-2009年長(zhǎng)沙縣累計(jì)完成土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目274宗，開(kāi)發(fā)面積1977.98公頃，已確認(rèn)補(bǔ)充耕地209宗1345.61公頃，總計(jì)支付土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)助資金6774.56萬(wàn)元。通過(guò)土地開(kāi)發(fā)提高了土地利用效率，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)。已開(kāi)墾的耕地都已經(jīng)落實(shí)了種植措施，種植有速生茶、花卉苗木、蔬菜、藥材、糧食和其他經(jīng)濟(jì)作物等，真正實(shí)現(xiàn)了“開(kāi)一片，綠一片，富一片”的目標(biāo)。

為了切實(shí)保證“指標(biāo)耕地”的質(zhì)量，長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局經(jīng)長(zhǎng)沙縣政府同意編制了《長(zhǎng)沙縣土地開(kāi)墾項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則（試行）》和建立了新開(kāi)墾耕地地力培肥和耕種補(bǔ)助制度。

目前，長(zhǎng)沙縣已經(jīng)投入耕地地力培肥和耕種補(bǔ)助資金約600萬(wàn)元。通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施，耕地質(zhì)量進(jìn)一步提高。由于采取了耕作層剝離再利用和補(bǔ)充耕地后續(xù)培肥等辦法，耕地質(zhì)量普遍得到改良，耕地肥力有了明顯好轉(zhuǎn)。中低產(chǎn)田得到有效改良，共計(jì)改造中低產(chǎn)田15.4萬(wàn)畝。一些地下水位高、潛育化相當(dāng)嚴(yán)重的稻田得到了改造，常年缺水干旱田的，水源有了保障，農(nóng)業(yè)耕作條件進(jìn)一步改善。

此外，為保平衡，長(zhǎng)沙縣還加強(qiáng)土地執(zhí)法力度，預(yù)防“占補(bǔ)平衡”違法事件。在過(guò)去五年中，長(zhǎng)沙縣立案查處違法占用或破壞耕地案件39宗，耕地面積640.04畝，未占用或破壞基本農(nóng)田。對(duì)于補(bǔ)充的耕地，主要從落實(shí)種植措施、作物生長(zhǎng)狀況、是否變更作物種植措施、是否發(fā)生災(zāi)毀、是否荒蕪等方面進(jìn)行不定時(shí)巡回檢查。

難題待解

自2003年開(kāi)展土地整理工作以來(lái)，長(zhǎng)沙縣共承擔(dān)國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)土地整理項(xiàng)目90個(gè)，涉及全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)102個(gè)行政村，總投資7.36億元，土地整治29.35萬(wàn)畝；通過(guò)對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)荒地、廢棄地的有效整治，已驗(yàn)收確認(rèn)新增耕地面積7560畝，其他待驗(yàn)收確認(rèn)預(yù)計(jì)還可新增耕地面積3500多畝。

但是按照湖南省的“占補(bǔ)平衡”要求，因土地整理工作是使用新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，而不是土地開(kāi)墾費(fèi)，這些新增耕地不能應(yīng)用于耕地占補(bǔ)平衡。

為此，長(zhǎng)沙縣不得不將耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)來(lái)源重點(diǎn)轉(zhuǎn)向易地補(bǔ)充耕地。

2011年，長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局與湘西自治州國(guó)土資源局達(dá)成易地耕地占補(bǔ)平衡框架協(xié)議，協(xié)議約定5年內(nèi)湘西自治州國(guó)土資源局年均向長(zhǎng)沙縣轉(zhuǎn)讓耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)1萬(wàn)畝。

2012、2013年長(zhǎng)沙縣又相繼與中方縣、永順縣、耒陽(yáng)市及邵陽(yáng)縣等多家市縣簽訂耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓協(xié)議。

然而，易地補(bǔ)充耕地進(jìn)行得并不順利。耕地指標(biāo)作為“稀缺資源”已成共識(shí)，目前湖南省有耕地后備資源的縣（市）可開(kāi)發(fā)利用的后備資源也在急劇減少，大部分地區(qū)已逐步將本轄區(qū)內(nèi)的耕地后備資源保護(hù)起來(lái)，不對(duì)外售買，以確保本地區(qū)以后的耕地占補(bǔ)平衡。

此外，易地補(bǔ)充耕地的費(fèi)用從幾千元到幾萬(wàn)元，一路攀升。據(jù)何穎介紹，長(zhǎng)沙縣從湘西自治州購(gòu)買指標(biāo)的價(jià)格為1.1萬(wàn)元/畝，而且根據(jù)當(dāng)?shù)胤从常搩r(jià)格偏低，當(dāng)?shù)卣幸庀蛞院笠嵘齼r(jià)格，但是該價(jià)格相對(duì)于長(zhǎng)沙縣在縣內(nèi)平均3000元/畝的開(kāi)墾價(jià)格來(lái)說(shuō)已經(jīng)是天價(jià)。

同時(shí)，供需矛盾突出，各地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)激烈。以長(zhǎng)沙市六區(qū)一市兩縣，另外還有先導(dǎo)區(qū)、高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)等為例，都急需耕地指標(biāo)。曾經(jīng)出現(xiàn)長(zhǎng)沙縣與某市某縣談好了指標(biāo)合作意向，但是后來(lái)其他縣的用地單位卻另以高價(jià)與該縣達(dá)成協(xié)議，出現(xiàn)爭(zhēng)搶指標(biāo)的現(xiàn)象。

任重道遠(yuǎn)

2011年9月，長(zhǎng)沙縣開(kāi)始新一輪耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，納入耕地后備資源土地面積2267公頃。但是這些后備資源量還只是理論上的數(shù)量，而實(shí)際要開(kāi)發(fā)的話，將遇到很大的困難。

一是待開(kāi)發(fā)地與林地保護(hù)之間的矛盾。目前統(tǒng)計(jì)出的耕地后備資源很大一部分是荒廢的山林地，雖然是荒廢的林地，但是林業(yè)部門為了落實(shí)保護(hù)森林資源，對(duì)該地類控制非常嚴(yán)格，嚴(yán)禁開(kāi)墾為耕地。二是由于長(zhǎng)沙縣是城市近郊縣，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)意識(shí)較強(qiáng)，因此，開(kāi)墾出的耕地承包給農(nóng)民后，頭幾年種植農(nóng)作物，后幾年以種植油茶、果木等經(jīng)濟(jì)作物為主。部分項(xiàng)目受選址條件限制，地處偏僻，農(nóng)業(yè)自然條件較差，拋荒現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，未能充分發(fā)揮新增耕地的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

面對(duì)著日益稀缺的耕地指標(biāo)和保耕地保發(fā)展的壓力，長(zhǎng)沙縣國(guó)土資源局將求助的目光投向湖南省國(guó)土資源廳。

在長(zhǎng)沙縣的一份調(diào)查報(bào)告中，長(zhǎng)沙縣對(duì)于耕地占補(bǔ)平衡提出了幾項(xiàng)建議，這其中就包括建議湖南省國(guó)土資源廳統(tǒng)籌調(diào)查全省耕地后備資源，制定易地補(bǔ)充耕地價(jià)格體系；合理分配指標(biāo)資源，有效解決供需矛盾和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等。并建議對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策適度調(diào)整，其中包括允許易地補(bǔ)充耕地跨省進(jìn)行，由中央統(tǒng)籌轉(zhuǎn)向西部大規(guī)模地開(kāi)墾耕地來(lái)實(shí)施占補(bǔ)平衡；從大農(nóng)業(yè)的角度出發(fā)，同時(shí)考慮不同地域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，適當(dāng)擴(kuò)大新增耕地種植作物范圍。

而記者通過(guò)對(duì)湖南省國(guó)土資源廳耕保處采訪得知，在“誰(shuí)占用、誰(shuí)補(bǔ)充”的原則下，湖南省目前不會(huì)對(duì)采取制定易地補(bǔ)充耕地價(jià)格體系、干預(yù)分配指標(biāo)資源的措施。

如今，耕地異地“占補(bǔ)平衡”運(yùn)動(dòng)正在各地蓬勃興起。湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)謝炳庚教授對(duì)記者表示，要警惕耕地“占補(bǔ)平衡”成為“數(shù)字游戲”，政府部門必須不斷完善這項(xiàng)制度的實(shí)施和考評(píng)機(jī)制。謝炳庚說(shuō)，在開(kāi)墾荒地的過(guò)程中如果不注重統(tǒng)籌規(guī)劃和環(huán)境評(píng)估，走入“開(kāi)發(fā)就是開(kāi)荒”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)；倘若一味追求耕地面積數(shù)量上的平衡而“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等，將會(huì)嚴(yán)重破壞生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，導(dǎo)致水土流失、土壤沙化、洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生，釀成更大的生態(tài)悲劇。

1月8日，國(guó)土資源部副部長(zhǎng)徐德明在其個(gè)人微博中這樣寫到：大領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地管理了然于胸、批評(píng)嚴(yán)厲。用“自欺欺人”、“掛羊頭賣狗肉、濫竽充數(shù)”、“會(huì)算賬不、貍貓換太子”（等字眼），可見(jiàn)對(duì)其現(xiàn)象如此憤怒。并提出對(duì)耕地保護(hù)要嚴(yán)防死守，永久劃定，沒(méi)有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地，守不住提頭來(lái)見(jiàn)！

毋庸置疑，中央對(duì)耕地保護(hù)的重視達(dá)到極致，耕地保護(hù)的政策將更加嚴(yán)格，耕地占補(bǔ)平衡也將日益艱難。