一道日漸艱難的數學題

伍振

我國人均耕地少，耕地后備資源不足，可建設占用耕地的需求卻十分旺盛，因此，既保護耕地又保障發展是國土資源管理部門必須面對的一項重要課題。

作為“全國十八個改革開放典型地區”、“中部第一縣”，長沙縣的綜合競爭力位居湖南省各縣（市）的首位，列2013年全國縣域經濟百強縣（市）的第8位。在高速的發展中，長沙縣用地需求大，然而耕地后備資源極其匱乏。據長沙縣國土資源局規劃耕保科科長何穎介紹，長沙縣每年減少的耕地超過新增耕地，耕地總量在逐年減少；特別是自2009年以長沙縣耕地占補平衡指標逐漸轉為易地補充為主，從而導致長沙縣耕地總量呈明顯凈減少趨勢。

長沙縣面臨的耕地保護形勢異常嚴峻，耕地占補平衡逐漸成為了一道日漸艱難的數學題。

積極措施

針對占補平衡工作中出現的難題，長沙縣已采取了一些積極措施。

“首先是嚴把用地預審關，從源頭控制占用耕地。”何穎介紹。

在建設項目用地預審過程中，長沙縣嚴格土地用途管制，嚴格按照節約集約利用土地的各項行業用地標準進行審核，對不符合土地利用總體規劃、不符合國家產業供地政策、不符合條件占用基本農田選址的項目一律不予通過，對超標擴大用地規模的予以核減。

“以2012年為例，我縣經過用地預審核減建設用地項目10個，核減用地面積30公頃，其中占用耕地面積約12.6公頃。”何穎說。

與此同時，長沙縣加大補充耕地項目實施。

據長沙縣國土資源局土地整理中心主任黃樹峰介紹，2006-2009年長沙縣累計完成土地開發項目274宗，開發面積1977.98公頃，已確認補充耕地209宗1345.61公頃，總計支付土地開發補助資金6774.56萬元。通過土地開發提高了土地利用效率，促進了農業產業結構調。已開墾的耕地都已經落實了種植措施，種植有速生茶、花卉苗木、蔬菜、藥材、糧食和其他經濟作物等，真正實現了“開一片，綠一片，富一片”的目標。

為了切實保證“指標耕地”的質量，長沙縣國土資源局經長沙縣政府同意編制了《長沙縣土地開墾項目管理實施細則（試行）》和建立了新開墾耕地地力培肥和耕種補助制度。

目前，長沙縣已經投入耕地地力培肥和耕種補助資金約600萬元。通過項目實施，耕地質量進一步提高。由于采取了耕作層剝離再利用和補充耕地后續培肥等辦法，耕地質量普遍得到改良，耕地肥力有了明顯好轉。中低產田得到有效改良，共計改造中低產田15.4萬畝。一些地下水位高、潛育化相當嚴重的稻田得到了改造，常年缺水干旱田的，水源有了保障，農業耕作條件進一步改善。

此外，為保平衡，長沙縣還加強土地執法力度，預防“占補平衡”違法事件。在過去五年中，長沙縣立案查處違法占用或破壞耕地案件39宗，耕地面積640.04畝，未占用或破壞基本農田。對于補充的耕地，主要從落實種植措施、作物生長狀況、是否變更作物種植措施、是否發生災毀、是否荒蕪等方面進行不定時巡回檢查。

難題待解

自2003年開展土地整理工作以來，長沙縣共承擔國家級、省級、市級、縣級土地整理項目90個，涉及全縣17個鄉鎮102個行政村，總投資7.36億元，土地整治29.35萬畝；通過對項目區內荒地、廢棄地的有效整治，已驗收確認新增耕地面積7560畝，其他待驗收確認預計還可新增耕地面積3500多畝。

但是按照湖南省的“占補平衡”要求，因土地整理工作是使用新增建設用地有償使用費，而不是土地開墾費，這些新增耕地不能應用于耕地占補平衡。

為此，長沙縣不得不將耕地占補平衡指標來源重點轉向易地補充耕地。

2011年，長沙縣國土資源局與湘西自治州國土資源局達成易地耕地占補平衡框架協議，協議約定5年內湘西自治州國土資源局年均向長沙縣轉讓耕地占補平衡指標1萬畝。

2012、2013年長沙縣又相繼與中方縣、永順縣、耒陽市及邵陽縣等多家市縣簽訂耕地指標轉讓協議。

然而，易地補充耕地進行得并不順利。耕地指標作為“稀缺資源”已成共識，目前湖南省有耕地后備資源的縣（市）可開發利用的后備資源也在急劇減少，大部分地區已逐步將本轄區內的耕地后備資源保護起來，不對外售買，以確保本地區以后的耕地占補平衡。

此外，易地補充耕地的費用從幾千元到幾萬元，一路攀升。據何穎介紹，長沙縣從湘西自治州購買指標的價格為1.1萬元/畝，而且根據當地反映，該價格偏低，當地政府有意向以后要提升價格，但是該價格相對于長沙縣在縣內平均3000元/畝的開墾價格來說已經是天價。

同時，供需矛盾突出，各地區競爭激烈。以長沙市六區一市兩縣，另外還有先導區、高新區、經開區等為例，都急需耕地指標。曾經出現長沙縣與某市某縣談好了指標合作意向，但是后來其他縣的用地單位卻另以高價與該縣達成協議，出現爭搶指標的現象。

任重道遠

2011年9月，長沙縣開始新一輪耕地后備資源調查評價工作，納入耕地后備資源土地面積2267公頃。但是這些后備資源量還只是理論上的數量，而實際要開發的話，將遇到很大的困難。

一是待開發地與林地保護之間的矛盾。目前統計出的耕地后備資源很大一部分是荒廢的山林地，雖然是荒廢的林地，但是林業部門為了落實保護森林資源，對該地類控制非常嚴格，嚴禁開墾為耕地。二是由于長沙縣是城市近郊縣，農民的經濟意識較強，因此，開墾出的耕地承包給農民后，頭幾年種植農作物，后幾年以種植油茶、果木等經濟作物為主。部分項目受選址條件限制，地處偏僻，農業自然條件較差，拋荒現象時有發生，未能充分發揮新增耕地的經濟效益和社會效益。

面對著日益稀缺的耕地指標和保耕地保發展的壓力，長沙縣國土資源局將求助的目光投向湖南省國土資源廳。

在長沙縣的一份調查報告中，長沙縣對于耕地占補平衡提出了幾項建議，這其中就包括建議湖南省國土資源廳統籌調查全省耕地后備資源，制定易地補充耕地價格體系；合理分配指標資源，有效解決供需矛盾和不正當競爭等。并建議對耕地占補平衡政策適度調整，其中包括允許易地補充耕地跨省進行，由中央統籌轉向西部大規模地開墾耕地來實施占補平衡；從大農業的角度出發，同時考慮不同地域的經濟社會發展實際，適當擴大新增耕地種植作物范圍。

而記者通過對湖南省國土資源廳耕保處采訪得知，在“誰占用、誰補充”的原則下，湖南省目前不會對采取制定易地補充耕地價格體系、干預分配指標資源的措施。

如今，耕地異地“占補平衡”運動正在各地蓬勃興起。湖南師范大學資源與環境科學學院院長謝炳庚教授對記者表示，要警惕耕地“占補平衡”成為“數字游戲”，政府部門必須不斷完善這項制度的實施和考評機制。謝炳庚說，在開墾荒地的過程中如果不注重統籌規劃和環境評估，走入“開發就是開荒”的認識誤區；倘若一味追求耕地面積數量上的平衡而“圍湖造田”、“毀林造田”、“侵占河床”等，將會嚴重破壞生態系統結構和功能，導致水土流失、土壤沙化、洪澇災害頻繁發生，釀成更大的生態悲劇。

1月8日，國土資源部副部長徐德明在其個人微博中這樣寫到：大領導對土地管理了然于胸、批評嚴厲。用“自欺欺人”、“掛羊頭賣狗肉、濫竽充數”、“會算賬不、貍貓換太子”（等字眼），可見對其現象如此憤怒。并提出對耕地保護要嚴防死守，永久劃定，沒有一點點討價還價的余地，守不住提頭來見！

毋庸置疑，中央對耕地保護的重視達到極致，耕地保護的政策將更加嚴格，耕地占補平衡也將日益艱難。