土地改革小步前進(jìn)

2014年即將結(jié)束，自十八屆三中全會(huì)開始期盼的土地改革終于有所動(dòng)作，中央政府小心翼翼邁出一步，宣告農(nóng)地改革啟動(dòng)。最新中央文件再次強(qiáng)調(diào)“三權(quán)分置”，進(jìn)一步確認(rèn)本輪農(nóng)地改革基本不考慮集體所有權(quán)和農(nóng)民的承包權(quán)，只圍繞經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)做進(jìn)一步的完善。

由此牽動(dòng)，簡化版農(nóng)村集體建設(shè)用地入市方案也已進(jìn)入報(bào)批階段。已經(jīng)曝光的方案名稱顯示，建設(shè)用地將限于經(jīng)營性用地，并且通過試點(diǎn)，秉持一貫的穩(wěn)妥路線。

盡管十八屆三中《決定》已經(jīng)確定了土地改革的方向，但并不意味著土地改革可以快速推進(jìn)，尤其是城鎮(zhèn)化后入城農(nóng)民的在鄉(xiāng)權(quán)益、農(nóng)村建設(shè)用地的入市及與之相關(guān)的征地制度和宅基地、抵押擔(dān)保的產(chǎn)權(quán)等等都存在很多疑問有待解答。

耕地經(jīng)營體制改革率先啟動(dòng)

11月20日，一份名為《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（下稱“《意見》”）的文件發(fā)布，從中央層面規(guī)范了基層自發(fā)推動(dòng)的農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制的改革。

這份以承包耕地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式為主要內(nèi)容的文件，從確權(quán)、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營等多方面明晰了農(nóng)民承包耕地經(jīng)營體制改革的總體思路，主要回答了“怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利”、“怎樣通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展”的問題。

正如文件題名用了“引導(dǎo)”一詞，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)并非自上而下，也非現(xiàn)在才開始推動(dòng)。自土地承包后，一直都有原始流轉(zhuǎn)，政府的態(tài)度也經(jīng)歷了從禁止到逐步承認(rèn)，再到正式確立流轉(zhuǎn)制度的轉(zhuǎn)變過程，中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥告訴《證券市場周刊》記者，現(xiàn)在只是進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)基層實(shí)踐。

“十八大”之前，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作了規(guī)定的法律政策文本就包括了《農(nóng)村土地承包法》（2003年）、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年）、《物權(quán)法》（2007年）、中共十七屆三中全會(huì)公報(bào)（2008年）以及《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱》（2011年）。

在中央鼓勵(lì)下，土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展，出現(xiàn)了不少問題，包括強(qiáng)制流轉(zhuǎn)、片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模與速度、資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地的“非糧化”和“非農(nóng)化”等等，農(nóng)民的合法土地權(quán)益與糧食安全都受到危害。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田指出，《意見》定調(diào)“三個(gè)不能搞”，劃出三條頂層紅線，以引導(dǎo)農(nóng)村土地健康流轉(zhuǎn)。

第一條紅線是不能強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益也應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有;第二條紅線對下鄉(xiāng)的資本劃定經(jīng)營范圍，即發(fā)展良種種苗繁育、高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖和開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等農(nóng)民一家一戶做不了的;第三條紅線是提出了四個(gè)“嚴(yán)禁”，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。

申萬證券認(rèn)為，這項(xiàng)改革意義重大，為農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營和生產(chǎn)效率的提升打下制度基礎(chǔ)，對城鎮(zhèn)化提供了要素流動(dòng)的巨大潛力。

對于市場投資者，則有兩條投資線索值得關(guān)注。平安證券認(rèn)為，一是土地流轉(zhuǎn)加速預(yù)期下的土地資產(chǎn)價(jià)值的逐步重估;二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的重構(gòu)，土地改革必然會(huì)帶來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的規(guī)模化、專業(yè)化、信息化與服務(wù)化傾向。

不過，《意見》仍有部分內(nèi)容值得商榷，也有一些矛盾避而不談。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授仝志輝告訴本刊記者，對確權(quán)到戶到地的強(qiáng)調(diào)，對確權(quán)到股的弱化，可能會(huì)因?yàn)楦骷彝恋氐姆稚⒍哟罅鬓D(zhuǎn)的成本和流轉(zhuǎn)的難度。李國祥指出，如果農(nóng)民取得城市戶口，承包經(jīng)營權(quán)是否還能保留，《意見》沒有給出答案，目前各地操作大相徑庭。

土地改革的一小步

盡管上述《意見》對農(nóng)業(yè)的發(fā)展意義較大，但從土地改革的力度來看，還只是嘗試性的一步。

自從十八屆三中全會(huì)明確了本輪全面深化改革中土地改革的目標(biāo)和主要內(nèi)容后，分析人士普遍對2014年的土地改革抱有較大的期許，但實(shí)際改革的進(jìn)度顯然并沒有像早前預(yù)期的那樣。

2014年1月，新華社旗下《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪的多位專家表示，2014年農(nóng)村土地制度改革將進(jìn)入深層次領(lǐng)域。農(nóng)地入市、土地承包制度、征地改革、宅基地管理等四方面將成為主線。截至目前，有所行動(dòng)的只有土地承包制度，其他改革還在爭論或草擬中。

土地承包制度之所以成為破冰者，可能是因?yàn)楦母镫y度低、利益糾葛相對較小，共識(shí)容易達(dá)成。畢竟經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有民間的自發(fā)動(dòng)力，也有10年的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，確權(quán)頒證登記工作已經(jīng)取得階段性成果。現(xiàn)在的改革更多的是延續(xù)過去的改革思路，查遺補(bǔ)缺。

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.4億畝，流轉(zhuǎn)比例已達(dá)26%，較2009年上升15個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)營面積在50畝以上的專業(yè)大戶超過287萬戶，家庭農(nóng)場超過87萬個(gè)。

而且，《意見》涉及的改革內(nèi)容還只是土地承包制度的一部分，也就是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，放活土地經(jīng)營權(quán)。至于在城鎮(zhèn)化、戶籍改革的大背景下，農(nóng)民的承包權(quán)怎么改并沒有涉及，與此同時(shí)，經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保也一帶而過，仍需要“研究探索”。

土地改革推進(jìn)緩慢并非中央不重視土地問題，恰恰相反，可能正是因?yàn)橐庾R(shí)到土地改革的重要性和挑戰(zhàn)性，才更為小心謹(jǐn)慎。目前，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有四位副主任，其中兩位都是“三農(nóng)”問題專家，另兩位則是金融和產(chǎn)業(yè)專家，這一格局也從側(cè)面反映了中國下一步改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

事實(shí)上，土地改革事關(guān)全局，牽一發(fā)而動(dòng)全身。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文指出，農(nóng)村土地制度改革影響深遠(yuǎn)，不能再搞大躍進(jìn)。

“土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，只是農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)的第一步，會(huì)帶來一系列的變化，”中國經(jīng)濟(jì)研究中心副教授徐建國指出，“比如，流轉(zhuǎn)之后的經(jīng)營權(quán)和不流轉(zhuǎn)的所有權(quán)、承包權(quán)是什么關(guān)系？后者會(huì)不會(huì)變成經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙？再比如，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)了，空余出來的勞動(dòng)力怎么辦？等等。”

陳錫文認(rèn)為，以承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營體制改革正比較順利地向前推進(jìn)。只要把握住這個(gè)方向，堅(jiān)持讓農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，不搞大躍進(jìn)、不搞強(qiáng)迫命令、不搞行政瞎指揮，就不會(huì)出現(xiàn)大的問題。

下一步 建設(shè)用地入市

11月22日，陳錫文指出，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)方案正在按照相關(guān)程序報(bào)批，快則年內(nèi)，慢則2015年年初就會(huì)出臺(tái)試點(diǎn)方案。

統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場漸行漸近。這是十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革的目標(biāo)之一，統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立有利于全要素市場的建立、盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地、縮小城鄉(xiāng)差距、緩減城市用地供應(yīng)緊張局面、促進(jìn)房地產(chǎn)價(jià)格回歸、提高農(nóng)民個(gè)人收益。

但是，“建立”這樣一個(gè)市場并不容易。“十七屆三中全會(huì)中央就曾提出逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，但5年過去，基本還在原地踏步，”鄭風(fēng)田指出，“原因很簡單，目前的征地是壟斷制度，要想利用農(nóng)村土地搞建設(shè)，必須通過征地，地方政府低價(jià)征地高價(jià)賣出，由此獲得土地財(cái)政。”

土地改革需要財(cái)稅改革先行。如果建設(shè)用地市場統(tǒng)一，地方政府收入會(huì)面臨大幅縮減，目前，對地方政府的主體稅種還沒有達(dá)成共識(shí)，地方債務(wù)形勢仍然嚴(yán)峻。

統(tǒng)一建設(shè)用地市場還面臨很多問題，原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源指出，一是產(chǎn)權(quán)，中國的建設(shè)用地市場不是所有權(quán)的交易市場，而是用益物權(quán)的交易市場，集體土地有哪些用益物權(quán)可以拿出來交易;二是集體土地入市的市場主體是誰;三是集體土地入市的市場準(zhǔn)入限制問題，哪些類型的農(nóng)村建設(shè)用地可以入市？

如果農(nóng)村2.5億畝建設(shè)用地均可以入市交易，其與2.5億畝城鎮(zhèn)建設(shè)用地相等的體量，必定會(huì)對房地產(chǎn)市場銷售及未來價(jià)格預(yù)期形成巨大沖力，而以房地產(chǎn)業(yè)為支柱的中國經(jīng)濟(jì)仍將向下探底。

或許正是因?yàn)樯鲜鲭y題，所以《決定》才將農(nóng)村建設(shè)用地限定于經(jīng)營性用地，也因此正在報(bào)批中的才只是農(nóng)村集體“經(jīng)營性”建設(shè)用地的“試點(diǎn)”方案。農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，不包括宅基地（約2億畝）、集體的公共設(shè)施用地、公益性用地。

總的來看，以上已經(jīng)推出的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與即將推出的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革分別屬于土地制度改革的兩大塊內(nèi)容，一是農(nóng)地自身，一是建設(shè)用地。