歷史縱深中的農(nóng)村基層治理

根據(jù)歷史邏輯的啟示，檢討過去一些在基層治理方面的失誤，重建基層的良性秩序，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。

傳統(tǒng)中國是一個(gè)鄉(xiāng)土中國，國家的穩(wěn)定建立在基層亦即鄉(xiāng)村的穩(wěn)定之上。基層崩潰是政權(quán)崩潰的先聲，在這種情況下，要么國家無法從基層提取足夠的資源來抵御外來入侵，要么老百姓揭竿而起，結(jié)果都是改朝換代。今天的中國雖然已走向現(xiàn)代化，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的改變，但仍然可以說是一個(gè)“半鄉(xiāng)土中國”。

基層的穩(wěn)定需要一定的治理機(jī)制，也需要相應(yīng)的人來擔(dān)負(fù)治理的責(zé)任，基層走向崩潰與治理機(jī)制失效密切相關(guān)。對照古今兩個(gè)天差地別的時(shí)代，可以發(fā)現(xiàn)基層治理模式及其演變有可比較之處：分別由一個(gè)游走于國家政權(quán)邊緣的精英集團(tuán)來承擔(dān)治理的任務(wù)；基層精英與社群的內(nèi)生性關(guān)系；基層精英的潰敗與基層危機(jī)緊密相關(guān)；如此等等。

從士紳階層到基層組織

自古皇權(quán)不下縣，縣是傳統(tǒng)中國的最低一級政府。傳統(tǒng)中國的衙門是典型的“小政府”，縣官主要只抓稅收、河務(wù)、司法等主要事項(xiàng)—事實(shí)上以其精力所及，也只管得過來這些主要事務(wù)。鄉(xiāng)村的生活主要是靠自治的。

在鄉(xiāng)村自治中發(fā)揮主導(dǎo)作用的是士紳階層。這個(gè)階層站在官和民之間，起緩沖作用，也代表民間參與地方政治。著名學(xué)者瞿同祖說，“士紳是與地方政府共同管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)的地方精英”，“他們是唯一能合法地代表當(dāng)?shù)厣缛号c官吏共商地方事務(wù)參與政治過程的集團(tuán)。這一特權(quán)從未擴(kuò)展到其他任何社群和組織”。

士紳身份是以取得“官宦身份”或“仕宦資格”為前提的，前者稱為官紳，后者稱為學(xué)紳。官紳包括退休、現(xiàn)職（例如丁憂在鄉(xiāng)）和罷黜的官員，學(xué)紳指已經(jīng)通過科舉取得功名但尚未得到官職的人。值得注意的是士紳身份的政治性質(zhì)：他們是一個(gè)通過科舉取士制度與國家政權(quán)建立起緊密聯(lián)系的特殊階層，既非官又非民；他們又是一個(gè)特權(quán)階層，享有豁免徭役、特殊的法律保護(hù)等特權(quán)。士紳階層多為擁有一定財(cái)產(chǎn)的人，但擁有財(cái)產(chǎn)卻不能自動進(jìn)入士紳的行列，除非捐買一個(gè)功名。

士紳階層除了以咨詢建議的方式參與地方政治，還在地方公共事務(wù)上發(fā)揮重要作用，所擔(dān)當(dāng)?shù)墓δ芤部梢詤^(qū)分為兩類：組織的，和意識形態(tài)的。前者包括捐集資金修建公共工程、興辦孤兒院等公共福利、開展災(zāi)害救濟(jì)以及參與保甲管理和地方防務(wù)等；后者通過主持教育、教化鄉(xiāng)里、維持禮治秩序來實(shí)現(xiàn)。蕭公權(quán)曾經(jīng)這樣總結(jié)：“說紳士是鄉(xiāng)村組織的基石，其實(shí)并不夸張。村莊可以，也確實(shí)曾在沒有紳士的狀態(tài)下存在，但沒有紳士的村莊，很難有任何高度組織性的活動。”

中國近代的轉(zhuǎn)型首先瓦解了士紳階層自我生產(chǎn)的基礎(chǔ)（科舉制的廢除），中國革命進(jìn)而消滅了士紳階層的一切殘余。此外，新政權(quán)擴(kuò)展了國家覆蓋的范圍，將最低一級政府設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不存在完整的一級政府，其很多重要職能由縣級政府的派出或直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)），但在村一級的廣闊領(lǐng)域，仍留下了巨大空間，這個(gè)空間的秩序還是主要以自治來維持的。

誰來擔(dān)負(fù)這一空間的自治的責(zé)任呢？是中國共產(chǎn)黨的基層黨組織。這里應(yīng)廣義地理解基層黨組織的概念，它不僅包括基層黨員組成的正式黨的組織，也包括黨組織團(tuán)結(jié)的群眾中的積極分子。這部分人是同時(shí)代人中選拔出來的優(yōu)秀分子，既有超出常人的工作能力，又有更進(jìn)步的政治意識。

縱向?qū)φ眨梢哉f基層黨組織在鄉(xiāng)村自治中填補(bǔ)了士紳階層留下的空白，起到了歷史接棒人的作用，而且是一個(gè)升級版的接棒人。首先，基層黨組織與國家也有著緊密的聯(lián)系，國家為其提供合法性的保障，但基層黨員并不是食祿的國家工作人員，即便擔(dān)任村干部，也是不脫產(chǎn)的，而是與普通農(nóng)民一起從農(nóng)業(yè)勞動中獲得回報(bào)。從這個(gè)意義上可以說，基層黨組織的成員是一個(gè)“特殊”的群體。其次，基層黨組織并不是一個(gè)特權(quán)階層，在這個(gè)意義上比士紳階層進(jìn)步得多。

從治理和意識形態(tài)兩個(gè)具體功能上，也可以看出基層黨組織對士紳階層的“升級”。

在提供公共秩序的治理方面，村莊精英在國家的指導(dǎo)下將村社組織成生產(chǎn)和生活的共同體，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外興建了大量一家一戶無法完成的公共設(shè)施；在意識形態(tài)方面，基層黨組織負(fù)有向村民宣講國家政策和黨的路線方針的功能。基層干部開會傳達(dá)文件，在社會功能層面與士紳召集村民講解“圣訓(xùn)”有相近性；二者的區(qū)別在于不同的意識形態(tài)連接著完全不同的理想社會，一個(gè)是要建設(shè)以平等為取向的社會主義新社會，一個(gè)是要固守以封建宗法為基礎(chǔ)的禮治社會。如果借用費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中提出的概念，士紳借此獲得的是“長老權(quán)力”，而新型基層精英獲得的則是“時(shí)勢權(quán)力”。

內(nèi)生的精英與共同體活力

在傳統(tǒng)中國，官是外來者，不得在家鄉(xiāng)為官是硬性的法律規(guī)定；“紳”則是本地人，對士紳階層而言，內(nèi)生性是天然的屬性，因?yàn)檫@個(gè)階層只有在家鄉(xiāng)才叫做紳。官的職能是代表國家和上級政府在地方維持基礎(chǔ)性的秩序，并不介入鄉(xiāng)村自治層面的事務(wù)，承擔(dān)這部分職能的是士紳。士紳與家鄉(xiāng)的緊密關(guān)系，一方面與中國人“葉落歸根”的傳統(tǒng)有關(guān)，另一方面也與士大夫注重鄉(xiāng)情鄉(xiāng)誼，以回饋鄉(xiāng)里為榮耀的情懷有關(guān)。

在新中國的條件下，內(nèi)生性依然是基層精英的重要特征，這是由村莊的共同體性質(zhì)決定的，外來者除非徹底融入共同體，否則無以建設(shè)共同體。換句話說，村莊的活力很大程度上取決于是否能夠自我生產(chǎn)出精英人物。前30年獲得高知名度的村莊，都是因?yàn)楫?dāng)?shù)禺a(chǎn)生了強(qiáng)有力的帶頭人，比如大寨村、西溝村等；這個(gè)道理在后30年同樣適用。

簡單地看一下小崗村今日的遭遇，就可以看出基層精英的選擇對基層治理效果的影響。

什么是精英？精英應(yīng)該是在困難時(shí)期挺身而出，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)其他人共克時(shí)艱、走出困境的“摩西”式的人物，面對困難帶頭四散奔逃的，不是精英。在這個(gè)意義上，小崗村沒有內(nèi)生的精英，只有“大包干帶頭人”。

觀察小崗道路的實(shí)際效果，小崗并不是一個(gè)好的去處，而應(yīng)該去看跟小崗走了相同道路的絕大多數(shù)破敗的村莊。如今的小崗，表面上看發(fā)展得相當(dāng)不錯(cuò)，這是因?yàn)樯霞墝⑿彉淞橐幻嫫鞄茫度氪罅抠Y源，打造成了一個(gè)旅游景點(diǎn)。在過去的十多年里，一直由安徽省財(cái)政廳下派干部擔(dān)任小崗村的第一書記，企圖用外來精英的力量帶動發(fā)展。

殉職于小崗的前第一書記沈浩是個(gè)好干部，但他想到的發(fā)展路徑不過是招商引資，如今小崗已經(jīng)引進(jìn)了幾家企業(yè)，但村委會不是一級政府，無論土地出讓金還是企業(yè)利稅，小崗都無權(quán)直接征收，而是被上級拿走了。引來的企業(yè)與村民唯一實(shí)際存在的聯(lián)系，只是可以進(jìn)廠打工。

外來精英沒能給小崗注入內(nèi)生的活力，呈現(xiàn)出來的是外來者忙活得熱火朝天和內(nèi)部人觀望并存的局面。“大包干帶頭人”之一嚴(yán)金昌對《南風(fēng)窗》記者說，小崗早就不是小崗人的小崗了。這是一個(gè)獨(dú)到的觀察，但他使用“小崗人”這一概念是有問題的，因?yàn)榘凑沾蟀蓡胃傻倪壿嫞挥懈骷腋鲬簦淮嬖凇靶徣恕薄?/p>

沈浩生前曾多次帶領(lǐng)小崗村民參觀南街等名村，學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)。但眾多小崗化了的農(nóng)村無法模仿南街模式，這不僅是因?yàn)轶w制上的因素，也因?yàn)楸镜鼐⒌牧魇А＾r(nóng)村的衰敗與精英外流已經(jīng)形成了互為因果的惡性循環(huán)，短期難以扭轉(zhuǎn)。

“劣紳化”陷阱再現(xiàn)

士紳階層在為社會提供服務(wù)的同時(shí)，因其特權(quán)地位同時(shí)帶有負(fù)面效應(yīng)，形成了對百姓常態(tài)化的壓榨。明末清初的思想家顧炎武就說過，包括士紳在內(nèi)的豁免徭役的群體是百姓生活艱難的罪魁禍?zhǔn)祝挥小皬U生員”才能緩解百姓的痛苦。

到了清末民初中國社會大轉(zhuǎn)型期間，情況更趨惡化，一個(gè)重要原因是大批士紳遷居城市，只留下了一批代理人在鄉(xiāng)村為其收租。這批人就是我們常說的土豪劣紳，他們只顧榨取，而不提供任何公共性質(zhì)的服務(wù)，帶給底層百姓的只有無窮盡的痛苦。一旦鄉(xiāng)村自治空間呈現(xiàn)“劣紳化”的態(tài)勢，基層秩序就徹底崩潰了。

中國革命重新建立了基層社會的秩序，但是改革開放后，“劣紳化”態(tài)勢在農(nóng)村再現(xiàn)。歷史在這里再次呈現(xiàn)輪回的態(tài)勢。

華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰教授十多年前就開始討論“惡人治村”的問題。1990年代晚期正是農(nóng)民負(fù)擔(dān)最為沉重的時(shí)期，村干部的主要工作內(nèi)容就是收取稅費(fèi)，而農(nóng)民普遍不愿意交，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)就故意讓村痞惡霸式的人物當(dāng)村干部，方便收錢。在這過程中，鄉(xiāng)村一級的干部結(jié)成了一個(gè)以利益為紐帶的網(wǎng)絡(luò)。2006年農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，收稅費(fèi)的工作沒有了，而且國家還給農(nóng)村和農(nóng)民各種補(bǔ)貼，于是基層權(quán)力網(wǎng)絡(luò)就轉(zhuǎn)變成以分配利益為核心了。賀雪峰發(fā)展了杜贊奇的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的說法，提出基層存在著一個(gè)“權(quán)力的利益網(wǎng)絡(luò)”。

改革開放以后國家在基層治理方面強(qiáng)調(diào)“村民自治”，力圖以海選的方式解決農(nóng)村治理問題，但實(shí)踐中效果并不算好。因?yàn)檫@個(gè)治理模式是在摧毀了集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上建立起來的，特別是稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村的公共生活徹底失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)民重新成為馬克思所說的“一袋馬鈴薯”—比鄰而居，卻不發(fā)生實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系。

村莊里有機(jī)的公共生活缺失，選舉就難免要走樣。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村人口大量外出打工，農(nóng)村空心化，村干部職位缺乏吸引力，選舉改變不了村莊的頹敗。在發(fā)達(dá)地區(qū)或大城市郊區(qū)，土地很值錢，這樣的村子的選舉往往會引起激烈的競爭，賄選現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，選舉導(dǎo)致的是村莊的分裂。通過賄選上來的干部，首要目的是收回“投資”，難免要做傷害其他村民利益的事情。農(nóng)民原子化的實(shí)際狀態(tài)，加上缺乏強(qiáng)有力的倫理規(guī)范予以約束，那么有利益的農(nóng)村就成了“能人”們跑馬圈地的場所，這是再自然不過的了。

“村民自治”制度也著眼于治理和意識形態(tài)兩方面的功能，雖然在意識形態(tài)方面可能是屬意于培育民主政治的基礎(chǔ)。也許正是在這一取向上的變化導(dǎo)致了國家和基層關(guān)系的變化，得到國家合法性支持的地方精英不再是政治上進(jìn)步的分子，而是經(jīng)濟(jì)方面的“能人”，“新鄉(xiāng)紳治理”作為一種模式正日漸受到追捧。與這個(gè)趨勢相映成趣的是基層黨組織的渙散。

比表面上的轉(zhuǎn)變更可怕的是基層社會的“黑化”。據(jù)“三農(nóng)”問題專家李昌平講，他做新農(nóng)村建設(shè)中很重要的一部分工作就是和黑灰勢力打交道。黑勢力在農(nóng)村已非個(gè)別現(xiàn)象，那些所謂的“能人”、“新鄉(xiāng)紳”大多是涉黑的，或者就是黑道中人，他們當(dāng)中的很多人正是當(dāng)代的“土豪劣紳”。目前國家的政策大力鼓勵(lì)私營資本下鄉(xiāng)，提供金融服務(wù)或流轉(zhuǎn)土地規(guī)模經(jīng)營，這在邏輯上可能會加深農(nóng)村的“黑化”，擠壓農(nóng)民的生存空間。

中國還有3/4的農(nóng)村戶籍人口，未來也將有半數(shù)左右的人口長久地生活在農(nóng)村，哪怕城市化進(jìn)程完成之后，鄉(xiāng)村還是中國發(fā)展的緩沖地帶。鄉(xiāng)村穩(wěn)，則中國不會有大亂，反之亦然。根據(jù)歷史邏輯的啟示，檢討過去一些在基層治理方面的失誤，重建基層的良性秩序，實(shí)為當(dāng)務(wù)之急。